Paljud riigirahanduse asjatundjad on viimastel nädalatel väljendanud muret kiiresti kasvava võlakoorma pärast. Rahandusministeeriumi hiljuti avaldatud prognoosi järgi on eelarve puudujääk 2026. aastal 4,4% ja järgmistel aastatel 4,9%, 4,3%, 4,5% ja 3,7% SKTst. Eelarvenõukogu esimehe Peter Lõhmuse arvates on nõukogu roll muuta valitsuse vastutustundetu fiskaalpoliitika reputatsiooniliselt kulukaks.

Kahtlustan, et enamik Eesti inimesi ei tea üldse või teab väga hägusalt, mis on eelarvenõukogu. Veel aastal 2013 meil sellist üksust polnudki. Palun selgita, mis asjaoludel see loodi ja milleks seda tarvis oli?

Eelarvenõukogu tüüpi asutuste loomine on järelm 2008. aastal puhkenud üleilmsele majanduskriisile ja sellele järgnenud võlakriisile. Selleks et Euroopa riigirahandust taas paremale järjele suunata ja luua eelarvepuhvreid tulevaste kriiside tarbeks, pingutati nii ELi eelarvereegleid kui ka seati liikmesriikidele kohustus viia sisse arvulised eelarvereeglid. Ja kui riigil on kehtivad eelarvereeglid, siis on vaja ka sõltumatut asutust, kes nende täidetust hindaks. Valitsus ise seda teha ei saa – muidu näeks see välja nagu oma kodutööle ise hinde panemine.

Teiseks nähti, et korras riigirahanduse aluseks on täpne majandusprognoos, mis peab olema koostatud sõltumatult ega tohi näida liialt optimistlik ega ka pessimistlik. Seega seati eelarve­nõukogudele ülesandeks jälgida, et majandusprognoos oleks sobiv riigieelarve koostamiseks. Eestis koostab riigi ametlikke prognoose rahandusministeerium, eelarvenõukogu ülesandeks sai nende kaks korda aastas tehtud prognoosi hindamine. Kui algselt oli eelarvenõukogu loomine kohustuslik kõigile euroala riikidele, siis 2024. aasta ELi majandusjuhtimise reformiga laienes see nõue kõigile ELi riikidele. Üksikute eranditega ongi nüüdseks kõikjal ELis toimivad eelarvenõukogud loodud.

Lisaks võib eelarvenõukogu täita veel mitmeid rolle riigirahanduse analüüsis, kui selleks jagub ressursse ja võimekust. Näiteks koostada eelarvepoliitiliste otsuste või valimisprogrammide mõju hinnanguid, analüüsida riigirahanduse pikaajalisi väljakutseid (näiteks elanikkonna vananemise või kliimamuutuste valguses) või panna algusest lõpuni ka ise makromajanduse prognoos kokku. Üldiselt näeme Euroopas, et kõik eelarve­nõukogud täidavad ära neile seatud miinimumülesanded, aga edasine on seotud juba ressursside suurusega. Seoses hiljutise ELi majandusjuhtimise raamistiku reformiga on nüüd kõikjal Euroopas eelarvenõukogude mandaat pisut laienemas.

Jääb mulje, et valitsus lasebki eelarve nii sügavalt puudujääki, kui ELi reeglid vähegi lubavad. Kas eelarvenõukogu vaatab seda piinlikkust tundmata pealt?

Eelarvenõukogu mandaat on eelkõige eelarvereeglitest kõrvalekaldumistele ning pikemaajalistele probleemidele tähelepanu juhtida. Eelarvenõukogu on kõigis oma viimastes sõnavõttudes pööranud tähelepanu hüppeliselt kasvanud eelarve puudujäägile, eriti raskustele, mis kaasnevad, kui kolme aasta pärast kaob ELis liikmesriikidele pakutud võimalus ületada eelarvepuudujäägi piirnorme kaitsekulude tõstmiseks ning jõustuvad taas ka kodumaised eelarvereeglid. Valitsused on teinud ka pingutusi, et eelarvepositsiooni parandada. Nii oli eelarve puudujääk 2024. aastal 1,1% ja eelmisel aastal 2% SKTst, võrreldes näiteks 3,4%-lise puudujäägiga 2023. aastal. 2024. aastal isegi vähendati kulusid ning võeti vastu mitmeid ebapopulaarseid, kuid Eesti suhteliselt väikest maksukoormust arvesse võttes siiski paratamatuid maksutõusude otsuseid – kas ka optimaalseid, on teine küsimus. Kahjuks jäädi eelarve konsolideerimisel poolele teele ning osaliselt anti isegi tagasikäik. Nende otsustega kaasnevatele ohtudele me momendil keskendumegi.

Tähelepanu juhtimine on kiiduväärt tegevus muidugi. Praegu ootan ma kedagi, kes käiks välja konkreetse ja realistliku plaani, mis Eesti võlaspiraalist välja viiks. Kas oled märganud, et keegi selles suunas veidikesegi pingutab?

Riigieelarve eest vastutab siiski rahva valitud riigikogu ning viimase nimetatud valitsus ja seega saab ja peab konkreetse plaani demokraatlikus riigis välja käima siiski vaid valitsus. Võlaspiraalist väljaviimisel ei ole ühte ja parimat teed. See otsus puudutab muu hulgas paljusid olulisi maailmavaatelisi küsimusi, näiteks, kas eelarve stabiliseerimiseks tõsta eelkõige maksukoormust või alandada kulutusi. Tõenäoliselt tuleb teha siiski mõlemat. Ja neid otsuseid ei saa keegi teine, mitte ükski tehnokraatlik institutsioon, riigikogu ja valitsuse eest teha. Jah, see protsess võiks ja peaks kaasama nii paljusid kui võimalik, sealhulgas eelarve­nõukogu, kes saab abistada näiteks analüütilise tööga.

Hiljutisel eelarvenõukogu korraldatud seminaril tutvuti põhjalikult eelarve­olukorraga Rootsis ja Soomes. Sealsete eelarvenõukogude esindajad rääkisid, kuidas saavutati kriitilistes olukordades eelarve stabiliseerimiseks erakondade­ülene kokkulepe, kusjuures Rootsis juba aastakümneid tagasi, Soomes alles hiljuti. Nende näidete najal tegigi Eesti Pank hiljuti samasuguse üleskutse Eesti erakondadele. Kuuldavasti pole seni veel ühiskohtumiseks sobivat aega leitud ning selleks, et niisugune kokkulepe saavutada, tuleb kõvasti pingutada.

Eelarvereeglite täidetuse ja majandusprognooside adekvaatsuse hindamine pole ära hoidnud seda, et Eestis riigi võlakoormus muudkui kasvab ja kasvab. Ütled, et valitsus ja riigikogu on need, kes vastutavad. Kas on palju tahta, et näeksid eelarvenõukogu ülesannete hulgas ka seda, et võlaspiraalist tõepoolest väljapääs leitaks?

Eelarvenõukogu mandaat ütleb päris selgelt, et „Eelarvenõukogu on sõltumatu nõuandekogu, mille ülesanne on anda hinnang Eesti eelarvepoliitika aluseks olevatele majandusprognoosidele ning jälgida Eesti ja ELi eelarvereeglite täitmist“. Ja kuigi see, mida me oleme kutsutud tegema, peaks andma oma panuse võlakoormuse stabiliseerumisse, siis selle eest vastutamine ei kuulu ei Eesti ega mitte ühegi teise riigi eelarvenõukogutaolise institutsiooni mandaadi hulka. See lihtsalt ei sobiks kokku demokraatliku riigi toimimise mehhanismidega.

Aastal 2017 oli Eesti kõige väiksema riigivõlaga riik ELis. Just sel aastal hindas Yorki ülikooli majandusteadlane Michal Horvath ELi riikide eelarvenõukogude efektiivsust. Eesti oli kahekümne riigi seas alles 18. kohal. Kolm parimat olid Holland, Hispaania ja Portugal, kus riigivõlg oli Eestiga võrreldes väga suur, näiteks Portugalis tervelt 128,7% SKTst. Kas saad meile selle paradoksi ära seletada?

Horvath ei hinnanud mitte institutsioonide efektiivsust, vaid seda, millised on igas riigis eelarvenõukogule antud volitused ja ressursid, et ELi direktiivis toodud ülesandeid efektiivselt täita. Ja 2017. aastal publitseeritud töös ei saanud kuidagi hinnata institutsioone, millest mõned loodi alles 2013-2014. Nagu eespool öeldud, pole ühelgi ELi riigi eelarvenõukogul – mõnes riigis on sarnase mandaadiga institutsioone koguni kaks – mingit võimalust eelarvepoliitikat otseselt kujundada. Ka riikide aastakümnetega kujunenud võlakoormuse seostamine eelarvenõukogude tööga on meelevaldne.

Kuid see uuring juhib tähelepanu õigetele küsimustele. Eesti eelarvenõukogu on üks ELi väiksemaid, kui mitte kõige väiksem. Eesti Pank on eelarvenõukogu sekretariaati eraldanud nüüdseks neli tublit töötajat (aprillis oli neid kolm), kuid samal ajal panustavad nad ka Eesti Panga töösse. On ilmne, et paljusid selles uuringus käsitletud eelarvenõukogude funktsioone (näiteks uuringud, põhjalikud prognoosid) ei saa me oma ressursside juures täies mahus täita. Lisaks esitati eelarvenõukogu loomisel küsimus, kas Eesti väiksuse juures on mõtet dubleerida funktsioone, mida täidavad nii Eesti Pank kui ka rahandusministeeriumi fiskaalpoliitika osakond, kes on seaduse järgi samuti sõltumatu ning teinud väga head tööd riigieelarve analüüsil.

Funktsioonide jaotamise ja dubleerimise küsimus on oluline ka praegu. Kuigi mitu pead on mitu pead ning sõltumatud hinnangud on alati abiks, nõuab see eelarvenõukogu puhul sisuliselt siiski maksumaksja raha. Ma näeksin hea meelega, et sellesse protsessi kaasataks ka teised, näiteks sõltumatud mõttekojad.

Eesti riigivõlg on kasvanud, aga nii on see ka paljude teiste riikidega. Ma pole kuulnud, et mõnel maal tekitaks suur riigivõlg inimestes rahulolu. Palun kirjelda mehhanismi, miks kaldub poliitikute käes riigieelarve aasta-aastalt puudujäägis olema ja sedaviisi riigivõlga kasvatama, ning seda mehhanismi, mis riigivõlga ohjes suudaks hoida.

Suur riigivõlg on eri riikides ja regioonides tekkinud mitmete tegurite tagajärjel. Kindlasti on üks põhjusi majanduskriisid, mis vähendavad riigi tulusid ning suurendavad (sotsiaal)kulusid. Suur roll on populistlikel (või oportunistlikel) otsustel: meenutame näiteks erakorralisi pensionitõuse Eestis. Oma rolli mängivad ka ülepaisutatud ootused, nagu aitaks eelarvepuudujääk stimuleerida majanduskasvu. Ja eks hakka ka vananev ühiskond ning pensionidele ning tervishoiule kuluvate summade kasv mingil ajal eelarvele survet avaldama, kui poliitikas muudatusi ei tehta. Sageli arvatakse, et suuremate kulutustega paisutavad riigivõlga vasakvalitsused, kuid sedasama teevad ebaproportsionaalselt suurte maksulangetustega parempoolsemad valitsused. Pealegi pole kulutamine ka parempoolsetele poliitikutele alati vastumeelne olnud.

See viib aga olulisema teema juurde – valijaskonna rollini. Eelarvedistsipliin oli Eesti valijale iseseisvuse taastamise järgsel ajal olulisem, kui see on seda täna. Portugali ja Kreeka kolleege kuulates tundub, et nende valitsuse pingutustele võlakoormuse vähendamisel aitab suuresti kaasa üldsuse kasvanud toetus sellele eesmärgile. Muidugi, siia võib lisada veel ühe teguri – turudistsipliini. Eelnimetatud riigid said enne turgudelt kõvasti räsida, kui ennast kokku võtsid. Igal juhul võiks iga valija, kui ta kuuleb poliitikut lubamas kulutusi suurendada või makse vähendada, poliitikul nööbist kinni võtta ja küsida, millisel viisil ta neile sammudele eelarves katet pakub. Ja mitte jääma rahule umbmääraste lubadustega, nagu „vähendada ametnike armeed“, vaid uurida täpsemalt, kui palju sellised plaanid kokkuhoidu pakuvad ja kas need on realistlikud. Praegu – või lähenevatel valimistel – tuleb aga veel lisaks küsida, millised on erakondade konkreetsed plaanid, kuidas võlakoormat vähendada. Meie omalt poolt katsume pakkuda aga tausta, miks see oluline on. Arvata, et väljaspool poliitikat leidub mingi tehnokraatlik võlakasvu pidurdamise imerohi, on naiivne, isegi natuke ohtlik.

Nimetasid eelarvenõukogu üles­annete seas eelarvereeglite täitmise jälgimist. See on valvekoera roll. Kuidas on Eesti valitsus ja parlament eelarvereeglite täitmisega hakkama saanud?

Tõepoolest, eelarvenõukogud ongi ellu kutsutud suuresti eelarvereeglite jälgimiseks. Kui seni on Eesti laias laastus püsinud ELi eelarvereeglite raames, siis kodumaiseid eelarvereegleid on rikutud ex post kaks korda: 2018. ja 2019. aastal.* Lisaks on riigi eelarvestrateegia koostamisel kodumaiste eelarvereeglite vastu patustatud paar korda. Seejuures peab valitsuse eelarvestrateegia näitama, kuidas kavatseb valitsus nelja aasta jooksul eelarvereeglitest kinni pidada. Paraku võeti 2019. aastal vastu selline eelarvestrateegia, kus reeglitele vastasid vaid esimese kahe aasta eelarve-eesmärgid, aga mitte viimase kahe aasta omad. Sama juhtus 2022. aastal ning uuesti 2024. aastal, kui reeglitele vastas vaid esimene aasta neljast.

Problemaatiline on ka see, et eel­arve­reegleid on juba mitu korda lõdvendatud – ja seda loomulikult siis, kui eelarve seis on pingeline. Nii lubati 2018. aastast alates kavandada Eestis struktuurse tasakaalu asemel ka väikest puudujääki (kuni 0,5% SKTst aastas). Seejärel suurendati lubatud puudujääki 1%ni SKTst (aastast 2024) ning möödunud suvel arutati selle piiri lõdvendamist koguni 1,5%ni SKTst. Seda viimast plaani siiski täide ei viidud, küll aga pandi kodumaised eelarvereeglid tervikuna vabastus­klausli ajaks pausile. Eesti eelarvereeglid on üldiselt rangemad kui ELi omad ja seda põhjusel, et väikeriikidele tähendab suur riigivõlg tõsist riski. Meie vaatepunktist on ELi reeglid ikka väga lõdvad. Nende piires püsimine pole aidanud võlakoormust kontrolli all hoida ei meil ega ka mitmetes teistes liikmesriikides.

Kas mõnel Eesti erakonnal on pakkuda hea tegevusprogramm riigi­eelarve tasakaalustamiseks?

Praegu pole me erakondade tegevusprogramme veel luubi alla võtnud. Jutt, mis erakondadest kostub, mind rõõmsaks ei tee. Ühest küljest avaldatakse eelarvepuudujäägi pärast tasakesi muret, kuid teiselt poolt lubatakse maksude alandamist (näiteks automaksu kaotamist, käibemaksu vähendamist) või pakutakse välja kokkuhoiumeetmeid, mis eelarvepositsioonile olulist mõju ei avaldaks (näiteks riigivalitsemise kulude vähendamine).

Kas valitsus kuulab eelarvenõukogu nõuandeid? Kas eelarvenõukogul on võimalusi valitsust kuulama sundida? Kuidas on lood teistes riikides?

Ma arvan, et meie arvamustega arvestatakse. Kuidas ja millises ulatuses võetakse valitsuse otsuste tegemisel arvesse meie võimalikku reaktsiooni, on väga raske mõõta. Kuid meie tihedad sidemed rahandusministeeriumiga, osalemine valitsuse istungitel, kus arutatakse riigi eelarvestrateegiat, kaks korda aastas toimuvad kohtumised riigikogu rahanduskomisjoniga ning regulaarsed kontaktid IMFi, Euroopa Komisjoni ning reitinguagentuuridega viitavad sellele, et meie arvamusel on kaalu.

Kui mõelda teiste riikide peale, siis ühe ilmeka näite leiame 2022. aastast Ühendkuningriigist, kui tollase peaministri üheks tagasiastumise põhjuseks oli see, et ta ei küsinud oma maksupoliitiliste otsuste paketile eelarvenõukogu sõltumatut mõjuhinnangut, mis oli senimaani olnud eelarvepoliitika kavandamisel heaks tavaks. See oli üks nüanss, miks lõpuks turgude usk kavandatava poliitika osas kõikuma hakkas. Ja sealt oli valitsuse langemiseni üks samm.

Siin seisnebki minu meelest eelarve­nõukogu üks olulisim panus eelarve­poliitikasse: muuta valitsuste vastutustundetu fiskaalpoliitika reputatsiooniliselt kulukaks. Kogu eelarvenõukogude öeldu peab selleks muidugi põhinema institutsiooni autoriteedil ning viimane omakorda laiabaasilisel ja professionaalsel analüüsil. Loomulikult on seda kõike raske mõõta.

Kui rahul oled eelarvenõukogu senise töö mõjuga Eesti eelarvepoliitikale? Millised konkreetsed tulemused või saavutused rõõmustavad sind kõige enam? Kui saaksid kuldkalalt, päkapikult või jõuluvanalt soovida mingit muudatust eelarvenõukogu ülesannetes, vahendites või riigi eelarvereeglites, siis mis see oleks?

Ma arvan, et oleme andnud oma parima, mis on olemasolevate võimaluste juures tehtav. Kõige enam rõõmustab mind see, et oleme suutnud pakkuda professionaalseid kommentaare eelarve kujunemise ja täitmise kohta, kuid hiljuti teinud ka mõned põhjalikumad uuringud, millest on eelarveprotsesside mõistmiseks abi. Kui keegi tahab saada põhjalikku ülevaadet Eesti eelarvetest läbi aja, siis pole selleks paremat kohta kui meie veebileht. Me oleme hakanud rohkem meedias kirjutama ning pidasime hiljuti oma esimese pressikonverentsi ja ka seminari. Loodan, et see töö intensiivistub veelgi, kuigi ma ei ütleks, et huvi on massiline.

Seejuures ei saa unustada, et eelarve teema on iseenesest keeruline ja nõuab süvenemist. Seni pole me veel leidnud võluvõtit, mis paneks meedia meie veebilehel avaldatavaid tehnilisi ülevaateid lugema või üritustel osalema. Muidugi, alati peab proovima sõnumeid veel ja veel lihtsustada, kuid ilma oluliste kompromissideta sisu osas on sel oma piirid. Oleme tõsiselt kaalumas eelarve­nõukogu minekut ühismeediasse, kuid ka need on tõsised ja pöördumatud otsused töö osas, mida ei saa teha vabast ajast.

* Vaata eelarvenõukogu ülevaateid Struktuurne 2019.pdf ja 2018_EAN_arvamus_struktuurne.pdf