Hea ja parem põhiseadus

Täielikult põhiseaduse järgi elamiseni on veel tükk maad minna.

KAAREL TARAND

1920. aasta 15. juunil võttis Asutav Kogu vastu Eesti Vabariigi esimese põhiseaduse ja pani sellega punkti iseseisva riigi asutamistoimingutele (sellega peaks nüüd küll lõplikult läbi olema ka „sajandi juubeldamine“). Enne seda oli peetud sõda, hangitud rahvusvahelist tunnustust ja sõlmitud rahuleping Venemaaga ning, mis ehk siseriiklikult olulisim, otsustatud läbi viia ulatuslik omandi ümberjaotamine ehk maareform. Kõike seda oleks küllap olnud hoopis raskem teha kehtiva põhiseadusega riigis ja eriti veel selle esimese põhiseadusega, mis on hilisemate hindajate meelest küll väga demokraatlik, kuid kus võimuharude tasakaal on paigast ära parlamendi kasuks.

Nagu on kirjutanud 1934. aasta riigi­pöörde teine mees Konstantin Pätsi kõrval, sõjavägede ülemjuhataja Johan Laidoner 1937. aastal koguteoses „Põhiseadus ja rahvuskogu“: „Eesti Vabariigi esimese Põhiseaduse suurimaks puuduseks oli täielik tasakaalu puudumine riigivõimude vahel. Kogu võim oli koondatud Riigikogu kätte. Vabariigi valitsus oli kõikvõimsa seadusandliku kogu kõrval ainult täidesaatvaks komisjoniks, kuna riigipea võimude tasakaalustajana puudus üldse. Kõige selle tulemuseks oli täidesaatva võimu nõrkus ning alalised valitsuste vahetused, missuguse nähtuse loomulikuks järelduseks oli järjekindluse puudus riigi elu juhtimises ja korraldamises.“

Kindralile peab andeks andma, sest tema tegevusala argipäev koosneb ju käskudest-keeldudest, mitte läbirääkimistest ja hääletamisest. Järeldus, nagu kannaks just suurte volitustega täitevvõim järjepidevust, tagaks järjekindluse riigi juhtimisel ning looks korra ja harmoonia parlamendi pidevalt külvatavast kaosest, on siiski üdini väär. Samas artiklis märgib Laidoner, et uue põhiseaduse tugevaim külg on see, et „Vabariigi Valitsusel on võimalus tegutseda oma parima arusaamise järgi ja ei ole karta, et valitsust saaks vahetada tühjade parteipoliitiliste vastuolude tagajärjel.“

Võimude tasakaalu muutmine põhiseaduses paraku ei tekita ega kaota nimetatud tühje parteipoliitilisi vastuolusid, mida sõjaeelse iseseisvuse nappidel aastatel, kui ei saanudki eeldada poliitikute ja eriti avaliku teenistuse ametnike ning asutuste massilist küpsust, suurt kogemuste pagasit ja pretsedentidest õppimist, lõpuni ei mõistetud. Selle asemel et näha vigu ja puudusi töömeestes, kes põhiseaduses kirjeldatud ideaalriiki ehitama pidid, leiti üsna pea, hiljemalt globaalse majanduskriisi puhkedes, et viga on hoopis projekteerimisdokumendis ehk põhiseaduses. Esimene algatus põhiseaduse muutmiseks pärineb juba aastast 1926, tõsisemalt asuti asja kallale 1929 ja võitlusest põhiseadusliku korra muutmise nimel sai riigielu keskne poliitiline teema peaaegu terveks kümnendiks. Rabelemine ja kiirustamine põhiseaduse uuendamisel võis olla küll kantud mõnel juhul ka õilsatest eesmärkidest, kuid kindlasti ei aidanud see kaasa sellele, et kodanikena alles algaja rahvas õigusriiki piisavalt mõistma ja põhiseaduslikku korda järgima hakkaks.

1920. aasta põhiseaduse nii-öelda läbikukkumise põhjustas peamiselt see, et suure võimuga rahvaesindus ei asunud tões ja vaimus kehtivat reeglistikku parimal viisil rakendama. Selle asemel et luua pretsedente ja häid tavasid, keskenduti pigem võimalike aukude ja mitut tõlgendust võimaldavate sätete omakasupüüdlikule ärakasutamisele. Kuigi parlamendi võim oli suur, suutis ta ikkagi korduvalt oma võimupiire ületada, näiteks keeldudes rahvahääletuste läbiviimisest riigielu tähtsates küsimustes.

Sõjaeelse iseseisvuse möllud põhiseaduse ümber olid õnneks meie praegu kehtiva põhiseaduse loojatele hästi teada ja hoolika kaalumise järel pidi sellest saama kogemustest õppinute meistri­töö. Ja saigi. Kriitikuid muidugi leidub, kuid pideva muutmise asemel on püsiva põhiseaduse taha kuhjunud hulgaliselt tõlgendavaid otsuseid ja kommentaare küsimustes, kus tekst ise ühemõttelist selgust ei taga. Üldjoontes teenib põhiseadus Eesti kodanikke hästi, kuid see ei tähenda, et selle sätteid ei peaks muutuvates oludes pidevalt küsimustega pommitama ja nende ajakohasust kontrollima.

Varsti peaaegu 30 aastat kehtinud põhiseaduse ulatuslikuma muutmise vajadust ei ole eriti silmatorkavalt märgatud ega tõstatatud just poliitilisel tasandil. Täpsemalt, erakonnad on avastanud, et hoopis lihtsam põhiseaduse muutmisest on selle mõnest sättest vaikselt mööda hiilida ja moonutada põhiseaduse mõtet alamate seaduste mõne paragrahviga nii, et see ei pälviks õiguskantsleri, presidendi ega riigikohtu tõsisemat tähelepanu või keelavat otsust.

Laidoneri unelm, et põhiseadusega saab tõkestada tühjade parteipoliitiliste vastuolude sündi ehk olupoliitilist käitumist, ei ole tänini realiseerunud. See on meiega kogu aeg ja kuigi valitsused vahetuvad harvemini kui 1920. aastatel, vahetuvad nad eeskätt just juhuste, valimisloterii ja põhimõttelageda kombineerimise tagajärjel, aga mitte maailmavaatelise läheduse alusel. Veel halvem kui see on aga muudel teemadel harva üksmeelt leidvate marjamaal olijate vankumatu konsensus karjamaalaste ehk uute konkurentide tõrjumisel.

Põhiseadus sätestab (§ 60): „Riigikogu liikmed valitakse vabadel valimistel proportsionaalsuse põhimõtte alusel. Valimised on üldised, ühetaolised ja otsesed“. Asjatundjad teavad ja teadlikumad kodanikud tunnetavad, et tegelikult asjad päris nii ei käi. Valimisseadusesse on monteeritud rida konkse, mille tõttu valimistulemus ei peegelda täpselt valijate tahet. Rangelt võttes ei ole Eestis tagatud proportsionaalsuse põhimõtte rakendamine ega ka valimiste ühetaolisus. Juba Toompeale pääsenutele olukord aga meeldib ja juba aastaid ei soovi parlamendierakonnad selle muutmist algatada.

Kuigi põhiseaduse kommentaarides on kirjas, et üleriigilise viieprotsendilise valimiskünnise kehtestamine ei ole vastuolus põhiseadusega, ei kõla peamine põhjendus kaugeltki veenvana. Künnis võimaldavat „vältida proportsionaalse süsteemi rakendamise negatiivset tagajärge – parlamendi killunemist pisifraktsioonideks“. Ideaalis peakski parlament olema killunenud 101ks igas küsimuses iseseisvalt mõtlevaks ja vabamandaati realiseerivaks saadikuks. Kuid milline proportsionaalsus avaldub selles, et 4–10% valimistel hääle andnud kodaniku hääled kaotsi lähevad ehk neid mandaatide jaotamisel arvesse ei võeta? Kui künnis viimastel valimistel oleks olnud kas või protsendi võrra madalam, oleks riigikogus veel üks fraktsioon ja võimaliku enamuskoalitsiooni moodustamiseks hoopis teistsugused võimalused kui praegu.

Selgemas vastuolus põhiseaduses nõutud ühetaolisuse printsiibiga on valimisringkondade suuruse erinevusest tulenev moonutus. Viimati jaotati Harju- ja Raplamaa ringkonnas 15, Lääne-Virumaal aga kõigest 5 mandaati. See tähendab, et valimistest osavõtu tingimused ei olnud ei valija ega ka kandidaadi jaoks neis ringkondades ühetaolised. Suuremas ringkonnas oli isikumandaadi saamiseks vaja koguda vaid 7% antud häältest, väiksemas aga 20%.

Nende probleemide lahendamise eelduseks on, et alustatakse küsimusest, mis on kodaniku jaoks kasulik ja õiglane, aga mitte sellest, mis on kõige kasulikum parteile. Nagu püsiv vaikus näitab, ei suuda Toompea erakonnad esimest küsimust endale esitada, nii et järelikult viiakse ka järgmised riigikogu valimised läbi põhiseaduse mõtet rikkudes.

Põhiseadus ei sea valimistel osalemiseks mingeid piiranguid organisatsiooni juriidilise vormi tõttu. Erakondlastest koosnev riigikogu leidis aga juba üle 20 aasta tagasi, et kodanike kandideerimine riigikokku valimisliitude kujul tuleb konkurentsi vähendamiseks keelata ja see põhjendamatu ehk põhiseadusevastane keeld kehtib tänapäevani. Kui küsida, mis on keelu põhjuseks, saab parteilaselt alati vastuse, et valimisliidud ei vastuta millegi eest. Aga mille eest need erakonnad siis nii väga vastutanud on?

Esimese põhiseaduse juubeli puhul tähistab justiitsministeerium tänavust aastat põhiseaduse aastana. Kas on liiga palju paluda, et pidukõnede ja tulevärgi kõrval tuleks sellest asutusest ka ettepanekute pakett, millega kõrvaldataks seadustest põhiseaduse mõtet riivavad ja sätetega vastuolus paragrahvid?