Aasta tagasi, 2025. aasta riigieelarve tutvustamisel, kohe pärast seda, kui riigikaitse maksud olid valitsuses kokku lepitud, ütles peaminister Kristen Michal: „Oluline on see, et kõigele sellele, nendele otsustele järgneb maksurahu järgmiste korraliste valimisteni ehk aastani 2027.“¹ Neist sõnadest paistis soov maksudebatt laudlina alla pühkida. Aga laudlina alt kipub ta ikka ja jälle nina välja pistma. Ta poeks välja ka kümne meetri sügavuselt mulla alt, kui keegi ta sinna mataks. Rahulolematus meie maksusüsteemiga ja eriti veel sellega, kuidas selles muudatusi on tehtud, on laialdane.

Maksusüsteemi kordategemine on raske pähkel kõikjal, kus see teema tõstatub. Parimat maksusüsteemi pole olemas, aga see ei tähenda, et kõik maksu­süsteemid on võrdselt head. Hindeid Eesti maksusüsteemile on pandud igasuguseid. Ühelt poolt, Washingtonis paiknev Tax Foundation annab välja rahvusvahelist maksualase konkurentsivõime loendit (International Tax Competitiveness Index ehk ITCI), mille kohaselt on Eesti maksusüsteem olnud OECD riikide hulgas lausa esikohal rohkem kui kümme aastat.² Meil on neid, kes seda hinnangut puhta kullana võtavad – nemad ei taha maksusüsteemi muutmisest midagi kuulda. Põhjused, miks näiteks Leedu on meist ostuvõimet arvestava SKT poolest elaniku kohta mööda läinud, on nende arvates igal pool mujal, aga mitte meie maksusüsteemis. Mida arvavad Eesti maksusüsteemist teadlased? Mina olen kuulnud hinnangut „skandaalselt halb“.

Hiljuti lugesin Eesti Ekspressist, et rahandusministeeriumil on kavas tellida ekspertidelt analüüs meie maksusüsteemi ja hiljutiste maksureformide kohta³ – koos väljavaatega rakendada neid ka ettevaatavalt maksureformide väljatöötamisel. Minu arvates on see väga hea mõte. Muidugi oleks pidanud seda juba varem tegema, aga parem hilja kui mitte kunagi. Ühe valija arvamus (leidsin selle Eesti Ekspressi artikli kommentaaride hulgast): „Eesmärk on teada saada, kas oleks sellelt uimaselt eesti rahvalt võimalik veel rohkem pappi välja pigistada.“ Selle valija silmis on maksud karistus. Maksusüsteemi reform tähendab tema meelest maksude tõstmist. Ses hoiakus ei väljendu mitte lihtsalt ühe inimese tarkuse (või rumaluse) tase, vaid meil viimastel aastatel tehtud maksumuudatuste olemus.

Ekspertide kaasamine on tervitatav, isegi vaatamata sellele, et nende pakutud tulemuse läbiminek parlamendis pole kunagi kindel. Teadlaste ja poliitikute arvamuste vahel on teadagi käärid. Paradoksaalselt on need käärid eriti suured siis, kui käibel maksusüsteem on eriti vilets ja vajab hädasti remonti. Ilma eksperte kaasamata jõuavad poliitikud kindlamini mingi tulemuseni, aga kes tahab meil selliseid „maksureforme“ enam näha?

IMFi hinnang meie maksusüsteemile

Üks institutsioon, nimelt Rahvusvaheline Valuutafond ehk IMF, on tegelikult eksperdihinnanguid Eesti majandusele, sealhulgas maksusüsteemile, andnud regulaarselt. Töörühm külastab Eestit kord aastas, analüüsib majanduse olukorda ja jagab Eesti valitsusele soovitusi.^4,5 IMF on seda küllaltki põhjalikult teinud ja sel aastal on ilmunud ka mõned eestikeelsed ülevaated nende aruannetest.^6,7 Märksõnad on järgmised: maksuliikide omavahelise proportsiooni (maksude struktuuri) suur erinevus teiste arenenud riikide omast, maksusüsteemi madal progressiivsus, väike maksutulu (eriti ettevõtte tulumaksu ja varamaksude osas), sellega seotud eelarve tasakaalu probleemid ning kapitali vähene liikumine. Viimane osutab, mil määral on jäänud investeering mingisse ettevõttesse kinni ja mil määral liikunud sinna, kus on lootust teenida suuremat kasumit. Kapitali parem liikumine annab kiirema majanduskasvu. Kapitali vähesel liikumisel Eestis on mitu põhjust ning ettevõtte tulude maksustamise režiim on üks nende hulgas.

Mul pole veenvat põhjendust, millise maksuliigi reformimisest tuleks meie maksusüsteemi kordategemist alustada. Muudatusi tuleks teha palju, aga kas kõige­pealt tuleks ette võtta üksikisiku tulumaks, mille puhul meil on praegu maksustamine ebapiisavalt progressiivne? Või oleks vaja lisa varamaksudele, kus koos uue varamaksu lisamisega või maksubaasi laiendamisega saaks teiste maksuliikide maksumäära allapoole tuua? Või tuleks alustada ettevõtte tulumaksu režiimi muutmisest, nii et väheneksid maksupettused, paraneks kapitali liikumine, väheneks maksu­määr ja koos sellega paraneks atraktiivsus välisinvestorite jaoks?

Tähtsamgi veel kui küsimus, millise maksuliigi reformimisest alustada, on see, kuidas reforme samm-sammult läbi viia nii, et kasvaks inimeste usaldus riigi vastu ja väheneks vastumeelsus makse maksta. Seetõttu ei peaks esimesed reformid olema suunatud mitte niivõrd eelarve tulude kasvatamisele, kuivõrd maksu­süsteemi mõju parandamisele majanduses. Esimesed maksureformid võiksid olla eelarveneutraalsed, eriti praeguse majandusseisaku olukorras.

Järgnevalt keskendun ettevõtte tulumaksurežiimide kirjeldamisele. Rõhutan veel kord, et ettevõtte tulumaks ei pea tingimata olema kõige esimene, millest meie maksusüsteemi reformimist alustada. Üks põhjus, miks ma sellest põhjalikumalt juttu teen, on see, et ettevõtte tulumaksu erinevaid režiime on meie meedias väga vähe kirjeldatud. Tähtsamgi kui erinevate režiimide tehnilised detailid on see, et neid on mitu ja igaühel on erinev mõju majanduselule. Inimestel oleks aeg aru saada, et maksu­reform võib sisaldada rohkemat kui maksutõus või maksulangetus. Märkimisväärseid muudatusi majanduselus saab esile kutsuda ka eelarveneutraalsete maksureformidega.

Kapitali maksustamise võimalused

Rahvusvaheliste majandussuhete kasv ja riikidevaheline konkurents on pannud riigid viimastel aastakümnetel üksteise võidu ettevõtete maksumäära vähendama, et olla välisinvestorite silmis võimalikult atraktiivne. Sellele nähtusele on nimigi antud – „üksteise võidu põhja­mutta“ („race to the bottom“).

Andmed näitavad, et ettevõtte tulumaksu määr on Euroopa Liidu riikides märgatavas langustrendis: see oli keskmiselt 35% aastal 1996 ja 23% aastal 2014, seega langes kolmandiku võrra. Samal ajal pole ettevõtte tulumaksust kogutud raha kolmandiku võrra kahanenud. See on enamasti isegi kasvanud, ehkki mitte igal pool: 28 liikmesriigi keskmine oli 2,8% SKTst aastal 1996 ja 2,5% SKTst aastal 2014.⁸

Maksumäära vähenemist kompenseeritakse maksubaasi laiendamisega. (Maksu­baas on sissetulekud, mida maksustatakse.) Ka sellele nähtusele on pandud nimi: strateegia „maksumäär alla, baas üles“ („taxcut-cum-base-broad­ening philosophy“).

Jätkan nüüd põgusalt selle variandiga, mida Eestis kasutatakse. OECD riikidest kasutavadki seda ainult Eesti (alates aastast 2000) ja Läti (alates aastast 2018). Ettevõtted maksavad tulumaksu ainult dividendidena jaotatud kasumilt. Seda maksurežiimi tähistatakse lühendiga DPT (Distributed Profit Tax ehk „jaotatud kasumi maksurežiim“). See on lihtne süsteem, mis vajab suhteliselt väheseid kulutusi administreerimiseks. Maksurežiimi lihtsusest hoolimata on meil maksudest kõrvalehoidmist päris palju, näiteks ühe siinse uurimuse kohaselt jätavad väikeettevõtted 56% oma sissetulekutest esitamata.⁹ Üks põhjus, miks on maksudest kõrvalehoidjate elu kerge, on meie maksuameti väike eelarve. Eesti on Euroopa Liidu liikmesriikide hulgas maksude administreerimise kulutuste poolest viimasel kohal: meil kulub selleks 0,064 protsenti SKPst, Euroopa Liidu keskmine on 0,188 protsenti.¹⁰

Oleme ise pidanud DPTd soodsaks välisinvesteeringute meelitamisel. Meie ettevõtte tulumaksu režiimi üks eesmärk 2000ndate alguses oli kasvatada omakapitali, sest laenukapital oli sel ajal liiga kallis. Aga DPT-l on ka tõsiseid puudusi. Esimesena nimetavad IMFi eksperdid ettevõtte tulumaksu vähest panust riigi tuludesse, mis Eestis moodustab 1,9% SKTst (aastal 2023), võrrelduna näiteks Euroopa arenenud riikide keskmisega 3,5%.¹¹ Puudusi on teisigi. Eesti kohta on IMF diagnoosinud kapitali vähese liikumise. Kapital ja tööjõud on kinni jäänud vanadesse väikse kasumiga ettevõtetesse ning uued potentsiaalselt suure kasumiga ettevõtted ei saa jalgu alla.^12,13 Teistsugune ettevõtte tulumaksu kord on üks, mis seda olukorda parandada aitaks.

IMFi eksperdid soovitavad Eestile diplomaatiliselt „kaaluda teisi ettevõtte maksustamise režiime“.¹⁴ Alternatiive, millest IMF juttu teeb, on neli: klassikaline ettevõtte tulumaks, DIT (Dual Income Tax), CBIT (Coprehensive Business Income Tax) ning ACE (Allowance for Corporate Equity). Kõigi nende puhul maksustatakse lisaks jaotatud kasumile ka jaotamata kasumit.

Üks esimesel pilgul ebaoluline tehniline detail, mis maksusüsteeme eristab, on see, kuidas defineeritakse maksustamisele kuuluv kasum. Näiteks see, kas ettevõte saab laenuintressi kulude hulka arvata ja kogukasumist maha lahutada või mitte. Lugeja võib arvata, et õiglane oleks pangale makstud laenu­intress kasumist maha arvata, aga tegelik elu pole nii lihtne. Enamik asjatundjaid soovitab intressi maksustatavast tulust mitte maha lahutada. Sest siis on maksubaas laiem ja sama maksutulu saamiseks saab kasutada madalamat maksumäära. Neljast juba nimetatud maksurežiimist vaid ühes (CBIT) ei lubata laenuintressi maksustatavast tulust maha arvata. Lisaks laiemale maksu­baasile on CBITi eelis see, et ta pitsitab valusamini väikese kui suure kasumiga ettevõtteid ja stimuleerib sedaviisi kapitali liikumist. Nagu kirjutab Sijbren Cnossen, kasutab seda režiimi või liigub selles suunas viisteist Euroopa Liidu liikmesriiki: Austria, Bulgaaria, Horvaatia, Tšehhi, Saksamaa, Kreeka, Ungari, Läti (enne aastat 2018), Leedu, Luksemburg, Poola, Portugal, Rumeenia, Slovakkia ja Sloveenia.¹⁵ Sama autori hinnangul kasutab klassikalist süsteemi neli, DITi kolm ning ACEd kolm Euroopa Liidu liikmesriiki.

Teine detail, mis eristab maksu­režiime, on see, kas ja mil määral lähevad ettevõtte tulumaksuna tasutud summad arvesse üksikisiku tulumaksu arvestuses, aga ka see, milline on üksikisiku kapitalitulude maksumäär. DITi ja klassikalise maksurežiimi puhul ettevõtte makstud tulumaks üksikisikule maksusoodustusi ei too. Seevastu CBITi korral ei võeta üksikisikult dividendide eest tulumaksu, vaid arvestatakse, et see on ettevõtte tasandil juba makstud.

Parem eksperdid kui poliitikud

Maksurežiimid erinevad üksteisest palju ja lahknevused on suures osas tehnilise iseloomuga. Iga režiim on sisemiselt heterogeenne (riikide eripärad ühe maksurežiimi sees on märkimisväärsed) ja see teeb piirid nende vahel ähmaseks. Kardan, et nelja maksurežiimi põhjaliku seletamisega ületaksin kultuurilehe lugeja taluvuspiiri. Kes soovib, leiab põhjalikuma ülevaate kohta näiteks S. Cnossenilt ning P. B. Sørensenilt¹⁶. Seonduv teema on nn stiimulid, näiteks mõnes riigis tehakse maksusoodustusi kulutuste korral teadus- ja arengutegevusele. Kaugeltki mitte kõiki maksustiimuleid ei saa heaks kiita, sest tihtilugu on stiimulil ebameeldivad kõrvalmõjud.¹⁷ Maksureforme peaksidki välja töötama pigem teadlased ja spetsialistid, mitte poliitikud omakeskis.

Üks, mis teeb meil ettevõtte tulumaksu režiimi muutmise atraktiivseks, on võimalus maksumäära märgatavalt langetada, ilma et maksutulu väheneks. Ettevõtjad sellele vaevalt et vastu hakkaksid seisma, kui tulumaksu võetakse nii jaotatud kui ka jaotamata kasumi pealt, aga see-eest palju väiksema määraga kui praegu.

Ma väga loodan, et rahandusministeeriumi kava esile kutsuda ja tööle panna ekspertide rühm (või rühmad) maksureformide analüüsimiseks ja edaspidi ka kavandamiseks tõepoolest õnnestub. Tõehetk saabub siis, kui ekspertide töörühm maksureformi esimese kavandi valmis on saanud, see parlamenti jõuab ja seal arutlusele ja võib-olla isegi hääletusele pannakse. Tahaksin näha, et see hetk saabub. Igatahes ei taha ma näha, et maksureforme jätkatakse samas vaimus – poliitikud otsustavad omavahel, kiirustades ja mõjuanalüüsi õieti tegemata –, nagu see on viimastel aegadel kahjuks olnud.