Rahvusvahelises kaubanduses praegu toimuv näib tähendavat senisega võrreldes suurt muutust, mistõttu on kerkinud üles küsimused sellise arengusuuna taustast, paralleelidest ajaloos ning võimalikest tagajärgedest. Kuna seesuguse murranguga kaasnevad kohati dramaatilised sündmused, siis on need innustanud ajakirjandust ja ka poliitika- ja majandusteadlasi esitama tõlgendusi ning tulevikuväljavaateid. Siinkohal teen nendele arvamustele tuginedes mõningase kokkuvõtte.

Hirschmani pikka aega eiratud seisukohad

Mitmetes rahvusvahelise majanduse ja seda suunava poliitika kulgu käsitlevates artiklites on viimaste sündmuste valguses meenutatud Albert O. Hirschmani (1915–2012) 1945. aastal ilmunud monograafiat „Riigivõim ja väliskaubanduse struktuur“¹. Hirschman oli vaheldusrikka elukäiguga 1933. aastal Saksamaalt põgenenud teadlane, kes võitles Hispaania kodusõjas ja 1940. aastal Prantsusmaa armees, organiseeris Saksamaalt pärit intellektuaalide põgenemise üle Püreneede ja Hispaania kaudu Portugali ning sealt edasi Ameerikasse (nende hulgas olid näiteks kirjanikud Heinrich ja Thomas Mann). Ta ise emigreerus samuti Ameerika Ühendriikidesse, töötas Teise maailmasõja lõpuaastatel tõlgina USA armees, hiljem ökonomistina Föderaalreservis. Aastast 1958 alustas ta akadeemilist karjääri New Yorgi Columbia ülikoolis, jätkas Harvardi ülikoolis ning valiti hiljem Princetoni ülikooli­ professoriks, viimases töötas ta peaaegu elu lõpuni. Hirschmani seob Eestist pärit teadlastega see, et 1958. aastal avaldas ta raamatu „Majandusarengu strateegia“², kus arendas samal teemal arvamusi tollal arenguökonoomikaga tegelenud Ragnar Nurksega. Arenguökonoomikas pärineb Hirschmanilt tasakaalustamata kasvu teooria ja sellised kontseptsioonid nagu „ette- ja tahapoole ulatuvate seoste arendamine“, „varjatud ratsionaalsuse kasutamine“ ning idee, et arenguinertsi ületamiseks on vaja turu- ja turuväliste jõudude kombinatsiooni.³

Rahvusvahelise kaubanduse kohta väitis Hirschman, et kuna kaupadega varustamisega käib kaasas riikide mõjuvõimu edendamine, on see aldis geopoliitilistele manipulatsioonidele. Kaubandusele on omane nii müüdavate kaupadega seotud „varustamise efekt“ kui ka võimalus mõjutada neid, kellega kaubeldakse – „mõjuefekt“. Isegi kui õnnestub riikide vahel sõda vältida, viib rahvusvaheline kaubandus riigid omavahelistesse sõltuvussuhetesse.⁴ Hirschman kasutas näitena Saksamaa 1930. aastate poliitikat, kui viimane saavutas kaubanduses väiksemate ja nõrgemate riikidega võimul põhinevad eelised.

Majanduskirjanduses eirati pikka aega Hirschmani vaateid, sest Saksamaa juhtumit peeti ainulaadseks ning seostati ajaloos välja kujunenud preisi sõjakuse mustriga. Hircshman aga kinnitas, et sobivatel asjaoludel ja õigete vahendite korral võivad paljud riigid käituda rahvusvahelises kaubanduses samuti nagu Saksamaa 1930. aastatel. Esmapilgul võib Hirschmani üldistus näida äärmuslik, aga tegelikult jõudis ju ka Friedrich Hayek umbes samal ajal, 1944. aastal, ilmunud kuulsas töös „Tee orjusesse“ ligikaudu samadele järeldustele mis tahes ühiskonna kohta.⁵

Senine arenguviis ja probleemid

1940. aastatel loodud nn Bretton Woodsi institutsioonid (Maailmapank ja Rahvusvaheline Valuutafond) ning üldine tolli- ja kaubanduskokkulepe (General Agreement on Trade and Tariffs ehk GATT), mis institutsionaliseeriti 1990. aastatel Maailma Kaubandusorganisatsioonina (World Trade Organisation ehk WTO), olid aluseks Teise maailmasõja järgsele liberaalsele rahvusvahelisele korrale. Selle korra raames toimunust on meil suures plaanis ülevaade. Oluline on meeles pidada, et rahvusvahelises kaubanduses olid mitmesugused piirangud tavalised (näiteks Euroopa Majandusühenduses kõrvaldati viimased liikmesriikidevahelised tollid alles 1968. aasta suvel, ligikaudu kümme aastat pärast Rooma lepingute jõustumist).

Rahvusvahelise kaubanduse kohta võib öelda, et seda suunavad institutsioonid saavutasid tollitariifide ja mittetariifsete piirangute järkjärgulise vähendamise ning vähem tähtis pole, et loodi reeglid ja platvorm riikidevaheliste kaubandusvaidluste lahendamiseks. Ameerika Ühendriigid olid selle arengusuuna eestvedajaks ja valdavalt ka garandiks. Läbirääkimised selle suuna nimel kestsid aastakümneid ja seejuures muutusid ka rõhuasetused, kuna olid tekkinud uued probleemid. Kaupade liikumisele üldiste reeglite kehtestamine ja nende jõustamine oli näiteks palju lihtsam kui 1990. aastatel järjest suurema mahu ja osakaaluga üle riigipiiride liikuvate teenuste puhul.

Praeguse arengusuuna seisukohalt on oluline Hiina majanduslik ja poliitiline tõus. Mõnes mõttes võib väita, et Hiina majanduse kulg vastab üsna hästi Hirschmani „tasakaalustamata arengu“ kontseptsioonile: üleriigiliselt orkestreeritud kaubanduspoliitika asemel keskenduti Lõuna-Hiina Guangdongi ja Fujiani provintsi arengu stimuleerimisele, lastes sinna väliskapitali. Nende provintside kogemus laienes hiljem üle riigi ning selle tulemusena kujunes Hiinast maailma töökoda. Hiinast lähtuv massiline eksport hoidis ülemaailmse inflatsiooni vaos ning toetas pikka aega globaalset majanduskasvu.

Hiina majandust puudutavates ülevaadetes on siiamaani leitud enamasti, et see kasvab küll kiiresti, aga jääb ikkagi arengutasemelt kõrge elatustasemega riikidele alla, lisaks nähti seal keerulisi struktuurseid probleeme.⁶ Võib-olla esimene avalikkuse jaoks rõhutatult Hiina tulevase majandusliku valitsemise võimalust esile toov raamat oli Arvind Subramaniani „Varjutus. Elu Hiina majandusliku üleoleku varjus“⁷. Autor ennustas, et ostujõu pariteedi eeldusel arvutatud SKT põhjal saab Hiina suuremaks kui Ameerika Ühendriigid 2025. aastal. Nii on ka läinud. Üheks oluliseks teemaks on kirjutistes olnud küsimus, kas majanduslikult hiigelsuureks kasvanud riik saab olla vastutustundlik partner ja täita oma suurusele vastavaid rahvusvahelisi kohustusi.

Praeguste probleemide seisukohalt oli oluline Hiina Rahvavabariigi võtmine 2001. aastal WTO liikmeks. Seejärel viis Hiina oma väliskaubanduspoliitikas läbi arvestatavad muudatused: alandas märgatavalt tollitariife, tühistas senise üksikutel väliskaubandusettevõtetel põhineva rahvusvahelise kaubanduse süsteemi, asendades selle üldise kauplemisvõimalusega, viis sisse üldise tasutud käibemaksu tagastuse kõigile eksportivatele ettevõtetele. Hiina strateegiaks on olnud aga WTO reeglistiku omaksvõtmise kõrval ka geomajanduslike ja -poliitiliste eeliste tekitamine kuni regionaalse hegemoonia taotluseni välja. Näiteks on sellest saanud eriti pärast 2013. aasta Hiina uute Siiditeede algatust (Belt and Road Initiative) maailma juhtiv ülemeremaade arengu rahastaja. Seda juhtivat rolli iseloomustab näiteks tõsiasi, et kui aastatel 2000–2012 oli grantide ja kontsessioonide kaudu teostatud USA ja Hiina teiste riikide arengurahastuse maht enam-vähem võrdne, siis 2013. aastast on Hiina rahastus olnud kolm korda suurem kui Ameerika Ühendriikide oma.⁸

Hiina majandusliku võimekuse kasv on märkimisväärselt seotud uurimis- ja arendustegevuse saavutustega. Näiteks on Hiina tehisaru arendamisel jõudnud USA-le üsna lähedale.⁹ See annab omakorda teistele riikidele alust näha julgeolekuga seotud ohte.

USA Petersoni rahvusvahelise majanduse instituudi president Adam Poser kirjutas juba Bideni presidentuuri lõpupoole, et pole kahtlust Hiina poliitika, kaasa arvatud majanduspoliitika agressiivsuses ja et see ohustab Hiina naabrite ning Ameerika Ühendriikide julgeolekut ning laiemalt inimõigusi ja suveräänseid demokraatlikke riike. Sellises olukorras peaks iga Ühendriikide majanduspoliitika kujundaja vastama kahele küsimusele: esiteks, milline osa majandussuhetest toidab Hiina sõjalist agressiivsust, ning teiseks, millised majanduslikud vahendid, mis jäävad väljapoole diplomaatia või sõjanduse sfääri, on mõjusad Hiina mõju vähendamiseks USA julgeolekule?¹⁰

Mis vaevab Ameerika majandust?

Tegelikult on paradoksaalne, et maailma kõige jõukam riik on jõudnud olukorda, kus peetakse vajalikuks üle vaadata majanduspoliitika alused. Kuna teema on päevakorral, siis tasub sellele tähelepanu pöörata. Võtan vaatluse alla vaid mõned esile kerkinud asjaolud.

Kõigepealt globaliseerumine. Veidi lihtsustades võib väita, et kaupade tootmises seostub see eelkõige tarne- ja väärtusahelate rahvusvaheliseks muutumisega.¹¹ Paul Krugmanile toetudes saab öelda, et ehitati üles nn kaleidoskoopilised väärtusahelad, mille kihid realiseeritakse erinevates tingimustes, näiteks tööjõumahukad operatsioonid odava tööjõuga riikides, energiamahukad seal, kus energia on odav jne. Niisugune väärtusahela kihistamine tagab mastaabiökonoomia, mistõttu tooted on odavad. (Väga küsitav on väikeriigi võimekus selline terviklik globaalne väärtusahel üles ehitada, pigem on ülesanne saada väärikamad töölõigud oma riiki.) Kuna väärtus­ahelad kujundatakse osaliste mõjujõu põhjal ning hästi oluline on müük (mitte tootmine, nagu arvavad paljud insenerid), siis domineerivad väärtusahelas turule lähemal seisvad agendid. Turg aga asub suures osas rikastes riikides.

Selle tulemus on, et eriti lihtsate toodete valmistamisel on tootmiskulu osa on ainult 5–10%, transport maksab teised 5–10% (konteinervedu kaugetelt maadelt koos ajakuluga), jaotusvõrgu ja müügikulu on 30–40% ning tootearendus, reklaam ja mitmesugused rahastamise ning kindlustusega seotud kulud võtavad 40–60% toote lõppmaksumusest. Kui keegi hakkab sellise kulude struktuuriga väärtusahelat kodumaale tirima, siis on tal probleem: tootmine on väga odav. Muidugi kaob sellisel juhul ära osa transpordikuludest. Kunagi olid Ameerikas tugevad ametiühingud, kes pressisid üles tootmistööliste palgad ja selle tõttu tootmine osaliselt ka Aasiasse viidi. Ka nüüd muutub kulude struktuur väärtusahela tagasitoomisel kindlasti tootmise kasuks, aga siiski on keeruline ette kujutada, kuidas muutus saab toimuda sellises ulatuses, et inimesed loobuvad massiliselt oma teenindussektori töökohtadest (teeninduses töötab 70% tööjõust) ja lähevad tehastesse tööle.

Veelgi valusam probleem on tehniliselt keerukate ja kapitalimahukate tööstusharudega. Economistis on laevanduse ülevaates kirjutatud, et tänapäeval valmistatavatest laevadest tuleb 50% Hiinast, 28% Lõuna-Koreast ja 15% Jaapanist, Ameerika Ühendriikide osa on 0,1%. Hiina laevaehitusvõimekus on tonnaaži järgi 230 korda suurem kui Ühendriikidel ning see kajastub ka sõjalise otstarbega laevaehituses.¹² Olukorra parandamiseks tundub mõistlik kasutada liitlaste tööstuspotentsiaali, mitte neile tollidega virutada, aga see on vaid eemalseisja arvamus.

Mitmetest Ühendriikide poliitilistest taotlustest on võimalik vähemalt aru saada: näiteks on siin suhted Hiinaga ja isegi Euroopa Liidule riigikaitse rahastamise pealesurumine on seletatav. Sellesse rubriiki on aga väga raske paigutada suhteid Kanada ja Mehhikoga. Nende riikidega on USA-l kujunenud kasulik sümbioos, kusjuures pole tähtsusetu võimalus tuua sinna tagasi Hiina ja mujale Aasiasse suunatud tarneahelad. Majandusstruktuuri ümberkujundamisel pole tegelikult mõistetav selline täispanga peale minek, kus senised vabakaubanduspartnerid surutakse ühisest majandusest suurel määral välja.

Majanduspoliitilised vaated

Ühe riigi majanduspoliitika kujundamist selgitavad valitsusaparaadis töötanud inimeste mälestused. Nimetan siinkohal vaid John Kenneth Galbraithi ja Alan Greenspani. Esimene oli Harvardi ülikooli professor ja J. F. Kennedy lähedane kaastööline, kelle president määras muu hulgas Ameerika Ühendriikide India suursaadikuks. Teine oli üheksateist aastat Föderaalreservi nõukogu esimees.¹³ (Muidugi on poliitikute elulugusid ilmunud tohutul hulgal, aga valitsuse toimimise ja poliitikakujunduse üksikasju kujutatakse piisavalt köitval ja analüütilist huvi pakkuval viisil siiski harva.)

Mõlemad on haaravalt kujutanud poliitikakujundamist ja vastuolusid, mis sel puhul esile kerkivad. Nende mälestuste põhjal võib öelda, et teravamas analüütilises vaates on valitsuspoliitikaks nimetatav kompromisside lõputu jada ning erinevate vaadete võistlus. Sellest tuleneb ka asjaolu, et suurte riikide administratsiooni esindajad võivad anda lubadusi, mille puhul selgub hiljem, et need ei lange kokku hiljem valitsuses kujundatud kursiga ning seetõttu pole neid võimalik täita.

Kaugelt vaadates näivad USA praegusele administratsioonile majanduses kõige olulisemad olevat kolm probleemiringi: tööstuse arendamine ja tagasitoomine kaugetelt maadelt koos kodumaise tööjõu hõlmamisega, väliskaubanduse tasakaalustamine ning eelarve- ja maksupoliitika. Kõik kolm on omavahel seotud ja niivõrd komplitseeritud, et saan visandada vaid mõne neid puudutava vaate. Tööstuse puhul on ilmselt oluline strateegiline vaade, aga ka tööjõu teema on väga tähtis. Meenutagem, kes on praeguse vabariikliku administratsiooni valijad. Economist tsiteerib asepresident J. D. Vance’i kõnet „Dünaamilise Ameerika“ konverentsilt, kus ta rõhutas, et peamised vaenlased on globaliseerumine ja odav tööjõud. Inim- ja kaubavoo piiramine ning samaaegne seaduspiirangute vähendamine ja ettevõtete ning innovaatorite maksukoormuse kergendamine peavad innustama innovatsiooni ning olema kasulikud nii töölistele kui ka ettevõtjatele.¹⁴ Ühel teisel esinemisel väitis ta, et president Trumpi visioon on lihtne ja võimas: ta tahab lõpetada Wall Streeti (Ameerika aktsiabörsi ja paljude finantsinstitutsioonide asukoht) ümmardamise ning pühenduda tööinimestele.

Asepresident Vance’is on nähtud vabariikliku partei „tehnooptimistide“ ja „parempoolsete populistide“ tiiva ühenduslüli. Eespool kirjeldatud ettevõtluse innustamise kombinatsioonil poleks midagi viga, kui suudetakse lahendada järgmine probleem: praegused tehnokraatide rikkused on suures osas kogutud odava tööjõuga riikides tehtud vabrikutööga (Apple) või globaalsel teenuste turul teenitud rahaga (Alphabet, Meta jne). Kui see töö Ameerikasse tuua, on see tõenäoliselt senisest mitu korda kallim. Kuidas jagunevad palgakulud ja kasum ning kui palju on tarbijad nõus toodetele Ameerikas valmistamise eest juurde maksma, on veel vastamata küsimus. Seejuures on Ameerika ettevõtete pakutavad globaalsed teenused suuremale osale riikidest üliolulised ning nii nende impordi piiramine kasutajate või ekspordi piiramine asukohamaa poolt on raskete majanduslike tagajärgedega kõigile.

Eelkirjeldatud soovidel on otsene seos maksu- ja eelarvepoliitikaga. Plaan näib olevat asendada osa kodumaal kogutavatest maksudest tollimaksuga. Siin on aga sama kitsaskoht, mis muude maksude puhul: maksutulu sõltub tollitariifi ja impordimahu korrutisest ning oluline on niisugune ebameeldiv asi nagu impordi hinnaelastsus. Viimane tähendab seda, kui tundlikud on importkaupade tarbijad nende kaupade hinnatõusu suhtes, mis tollitariifidega enamasti kaasneb. Piltlikult öeldes võib kehtestada tollimaksu 100% või 500%, aga kui import on null, siis on null ka maksutulu, sõltumata tollitariifist. Ameerika Ühendriikide import moodustab ligikaudu 13% nii kaupade kui ka teenuste globaalsest impordist.¹⁵

Lähivaates kohanevad globaalsed kaubavood kõrgete tollitariifidega nii, et neid lihtsalt välditakse ja liigutakse teistesse piirkondadesse. Loomulikult teavad seda väga hästi ka majanduspoliitika kavandajad ja praegune uute reeglitega vehklemine kuulub strateegilise kaubanduspoliitika valdkonda. Ameeriklaste õigustuseks tuleb aga öelda, et selle riigi imporditollid on tõesti olnud väiksemad kui enamikul teistel riikidel (kaasa arvatud Euroopa Liit) ning mingi korrektsioon selles osas on täiesti põhjendatud. Pole aga selge, kas tollibarjääri taha õnnestub taas tekitada kunagine tööstuslik potentsiaal. Näib, et probleeme tekitab ka katse panna tollipoliitika samaaegselt teenima nii välismajanduse kui ka fiskaalseid eesmärke. See aga ei taha õnnestuda, sest mõlemal valdkonnal on omad reeglid ja neid ühildada pole kerge.

Arengu võimalik kulg

Paljud vaatlejad tavatsevad rääkida Ameerika Ühendriikide praeguse poliitika määramatusest. On aga autoreid, kes väidavad, et jutt määramatusest on laest võetud ja keskenduda tuleb sõnade ja tegude seostele. Kui uue administratsiooni tegutsemise alguses arutleti, kas president Trumpi tasub võtta tõsiselt (s.t mitte lähtuda sõna-sõnalt tema väljaütlemistest) või sõna-sõnalt (s.t mittetõsiselt), siis nüüdseks on paljudele selgeks saanud, et teda tuleb võtta nii sõna-sõnalt kui ka tõsiselt. Näiteks jutud Gröönimaa või Panama kanali oma kontrolli alla võtmise üle pole lihtsalt signaalid mingite suhtumiste mõjutamiseks, vaid peegeldavad tegelikke kavatsusi.¹⁶

Pikema vaate kirjeldamiseks võtan abiks ühe ajakirjas Economist ilmunud loo. Selle taust on, et Economisti ajakirjanik võttis ette reisi Hiina ja üritas teada saada, mida arvavad sealsed eksperdid asjaolude edasisest kulgemisest.¹⁷ Nende väitel oli Trumpi esimene presidentuur Hiinale suur pettumus. Temas nähti alguses eelkõige ärimeest, kes lähtub tehingupõhisest loogikast ja hoolib vähe ideoloogiast. Ameerika administratsioon kehtestas aga piirangud riigi tehniliselt kõrgtasemel toodete ekspordile ning innustas liitlasi piirama Hiina tehnoloogiaettevõtete tegevust. Osa Hiina ekspertidest tõlgendas seda Ameerika „süvariigi“ Hiina-vastaste jõudude presidendi oma kontrollile allutamisena. President Bideni üle oldi samuti nördinud, sest viimane jätkas valdavalt president Trumpi esimese valitsemisaja välismajanduspoliitikat.

Tulevaste arengusuundade osas jagunevad eksperdid Economisti ajakirjaniku (ajakirja artiklid on anonüümsed!) kirjelduse järgi kahte rühma. Esimene rühm arvab, et praeguse presidendi teine ametiaeg sarnaneb üldjoontes esimesega ning on valmis selleks, et Ameerika Ühendriigid ja Hiina on määratud võitlema ülemvõimu pärast vähemalt põlvkonna jagu vältavaks perioodiks. Nad tunnistavad, et on üllatunud Kanada ja Mehhiko vastu rakendatavatest jõuvõtetest ning sõimust Euroopa liidrite aadressil, aga ei kahtle selles, et kui USA administratsioon on Euroopas asjad paika pannud ja vanadelt sõpradelt välja pressinud kasulikud kaubanduslepingud, siis võetakse ette Hiina.

Olemas on ka teistsuguste vaadetega ekspertide rühm, kes näeb Washingtonis revolutsioonilistest sündmustest haaratud linna. See arvab, et loosung „Ameerika ennekõike“ asendub peagi loosungiga „Ameerika omaette“: lammutatakse globaalse kaubandussüsteemi sambad ning jäetakse senised liitlased Euroopas ja Aasias omapead. Need eksperdid näevad Ameerika praeguse „kultuurirevolutsiooni“ ja Hiina mõne aja taguste sündmuste vahel teatud paralleeli. Hiina vaates sisaldab selline asjakäik nii ohte kui ka võimalusi, aga igal juhul on Ühendriikidel sel juhul siseprobleemidega rohkem tegemist kui esimese ekspertide rühma seisukoha puhul.

Aeg näitab, milliseks kujuneb tegelik areng.