Kõik teavad, et Eesti riigieelarve on puudujäägis, et riigivõlg kasvab kiiresti; praegu on eelarve puudujääk 4,2% SKPst ehk umbes 1400 eurot elaniku kohta aastas. Kõik teavad ka seda, et niimoodi ei saa lõputult jätkata. Vähem räägitakse sellest, et ka lahendused on ammu teada. OECD ja IMF, aga ka Eesti endi majandusteadlased on aastaid osutanud samadele probleemidele ja pakkunud samalaadseid lahendusi. Tegelik küsimus ei ole ammu enam selles, mida teha. Küsimus on, miks ei ole seda tehtud. Optimist minus ütleb, et suur pööre Eesti poliitikaelus on juba alanud, ehkki seda on praegu veel raske märgata.

Saamatus eelarve tasakaalustamisel ei ole Eesti poliitikute omapära, sellega on kimpus ka teised riigid. Arenenud riikide keskmine riigivõlg on 106% SKPst¹, Eestis oli see 2025. aastal vaid 24,1%. Seevastu kasvab see meil erakordselt kiiresti. Praeguse poliitika jätkumise korral maksab riik 2030. aastal ainuüksi võlaintressi 650 miljonit eurot ehk 500 eurot elaniku kohta. Üks põhjus, miks eelarve on puudujääki lastud, on viimase aja sagedased majanduskriisid. „Päris kindlad võime olla selleski, et kriisid tabavad meie majandust ka tulevikus,“ kirjutab Madis Müller.² Üha kasvava riigivõlaga uuele majanduskriisile vastuminek paneks Eesti-suguse väikese piiririigi olemasolu tõsisesse ohtu.

Põhjuseid, miks poliitikud eelarve tasakaalus hoidmisega hakkama ei saa, on IMFi vanemökonomisti Carlos Mulas-Granadose selgituste kohaselt vähemalt kolm.³ Esiteks muretsevad poliitikud häälte pärast valimistel. Nad annavad lubadusi ja teevad tegusid, mis meeldivad valijatele, aga mitte eelarvele. Teiste sõnadega: riigieelarve probleemid saavad alguse valijate petmisest. Teine põhjus on koalitsioonide fragmenteeritus. Kui valitsuses on kaks või enam parteid, siis püüab iga erakond saada eelarvest võimalikult palju vahendeid valdkondades, mida nemad prioriteediks seavad ja kus neil on ministriportfell. Tuleb ette ähvardusi koalitsioonist lahkuda.

Kolmandaks: mida tugevamini on kinnistunud erakonna ideoloogia, seda enam mõjutavad majanduspoliitilisi otsuseid eelarvamused ja müüdid. Parempoolsed erakonnad suhtuvad riigipoolsetesse regulatsioonidesse eelarvamusega. Mõnele näivad peaaegu kõik riigi tehtavad kulutused raiskamisena. Turg reguleerib ju ise kõik hästi ära. Nobeli preemia laureaat Joseph Stiglitz kirjutab, et usk turufundamentalismi sai USAs lõpu 15. septembril 2008.⁴ Meil elab see kauem.

Viimasena nimetatud põhjus – kinnistunud ideoloogia – on Eesti eelarve kordategemise kontekstis eriti raskeloomuline. Meil nimetavad kõik end parempoolseks pidavad erakonnad progressiivset maksusüsteemi vasakpoolsuseks ja üritavad selle tulekut iga hinna eest ära hoida. Progressiivse maksusüsteemi puhul maksavad varakamad oma esialgsetest sissetulekutest kõiksugu maksudeks – sealhulgas üksikisiku ja ettevõtte tulumaksuks, käibemaksuks, aktsiisideks ja varandusmaksudeks – suurema või vähemalt sama suure protsendi kui vaesemad. Selle vastand on regressiivne maksusüsteem. Progressiivne maksusüsteem ohjeldab ebavõrdsust ja võimaldab riigil saada märgatavalt kõrgemat maksutulu kui meie praegune süsteem.

Eestis ja teisteski Ida-Euroopa riikides on tugevasti kanda kinnitanud vaenulikkus ebavõrdsust piiravate abinõude, sealhulgas progressiivse maksustamise vastu. Selle põhjuseid on hästi selgitanud hiljuti Eestit väisanud prantsuse majandusajaloolane Thomas Piketty: „Nõukogude kommunismi katastroofiline trauma oli tohutu – nii heaolu kui ka vabaduse mõttes. See oli igast küljest sedavõrd suur katastroof, et igasugune ebavõrdsuse vähendamise poliitika seostub paljude jaoks millegi ebameeldivaga. [—] Progressiivne maksusüsteem on kapitalistlike lääneriikide leiutis ebavõrdsuse vähendamiseks. Selle suurim ajalooline eestvõitleja oli Roosevelti USA.“⁵

Eestis pole maksusüsteemi progressiivsuse teema tõsiselt päevakorda tõstnud asjaolu, et majanduslik ebavõrdsus oleks hakanud avalikkust häirima, vaid mure, et riigivõlg kasvab suure kiirusega. Teemat vaiba alla lükata pole enam võimalik. Ainuüksi poliitikute peale lootma jääda ei saa: ka valijad peaksid hoolt kandma, et nad ei laseks poliitikutel end valimistel petta. Ajakirjanike ja teadlaste abi on tähtis. On vaja, et Eesti Pank ja eelarvenõukogu maksimaalselt panustaksid. Tuleb kasutada kõiki teadaolevaid võtteid, et riik võlaspiraalist päästa.

Maksustruktuuri parandamine

Eelarvet saab tasakaalu poole nihutada, kui kasvatada tulusid, kärpida kulusid või teha mõlemat. Veidi leevendab riigivõla kasvu ka see, kui majandus kasvab, sest nii väheneb võla teenindamise kulu suhtena SKPsse, ent ainuüksi majanduskasvule panustamine on suur vale.

Tulude kasvatamine on, kui otse välja öelda, maksukoormuse kasvatamine. Eestis ei tähenda see olemasolevate maksude tõstmist – selle proovimisega on valitsus mitu korda näpud kõrvetanud. Eesti praeguses seisus on õige termin „maksustruktuuri parandamine“. Eesti maksusüsteemis on hulk maksuliike nõrgalt esindatud, mistõttu teised liigid saavad liiga suure koormuse. Eriti suure koormusega on meil käibemaks, mis on regressiivne. Vaja on parandada maksusüsteemi progressiivsust. Üksikisiku tulumaks on meil liiga nõrgalt progressiivne ja koormab seetõttu ülearu keskklassi; väga madalad on kapitali­maksud, nõrgalt on esindatud progressiivse loomuga varandusmaksud ning täiesti puudu on pärandusmaks.

Maksustruktuuri parandamist on soovitanud OECD ja IMF nii sel⁶ kui ka eelnevatel aastatel⁷. Eesti valitsused pole tahtnud neid soovitusi järgida. Üks valitsuse suur viga on olnud maksureformide korraliku mõjuanalüüsi puudumine. Rohkem kui maksustruktuuri parandamisele on eelarve tasakaalu saamiseks loodetud kulutuste kärpimisele. Loogika on selline, et kui kulutusi piisavalt palju kärpida, siis peaks olema võimalik eelarve tasakaalu saada ka ilma maksukoormust tõstmata. Kulude kärpimise kallale asudes avastatakse aga varsti, et kärpekohti tuleb puudu. Kaitsekulutusi praegu muidugi kärpida ei saa. Muid kärpekohti arutatakse suure suuga, aga kulutused ei kahane. Ikka kasvavad tasapisi. Illusiooni, nagu saaks bürokraatia vähendamisega palju raha kokku hoida, on sisukalt analüüsinud rahandusministeeriumi osakonnajuhataja Raoul Lättemäe.⁸

Selleks et praegune suur eelarve puudujääk nulli lähedale viia, on vaja mõlemat: reformida maksustruktuuri ja parandada kulutuste efektiivsust. Maksustruktuurist olen põhjalikult kirjutanud varem⁹, siin peatun ka neil tähelepanekutel ja soovitustel, mida OECD on Eestile teinud kulutuste asjus. Kulutuste osas leitakse vähem kohti, mida annab otsekohe kärpida, aga rohkesti neid kohti, kus kulutused järgmistel aastatel paratamatult kasvavad ja kus praegu tuleks teha muudatusi, et edaspidi ei läheks liiga raskeks.

OECD soovitused

Keskmise pensioni poolest (suhtena palgatasemesse) on Eesti praegu märgatavalt alla OECD keskmise ning edaspidi on pensionäride ja töötajate arvu suhe kindlas kasvutrendis. Pensionisambad on teadaolev vahend, et riigi kulutusi leevendada. Pensioni teise samba välja­võtmise kohta soovitab OECD kitsendada tingimusi, millal ja milleks tohib kogutud raha enne pensionile minekut kasutada. Näiteks Kanadas võib seda teha maja ostmiseks; seejärel võimaldatakse pensionisääste kindla ajaakna jooksul taastada. Ka Šveitsis lubatakse pensioniks säästetud raha kasutada vaid erijuhtudel, näiteks omaenda äri sisseseadmiseks või emigreerumisel. Samalaadseid kitsendusi soovitatakse ka Eestile.

Eriti madalad on Eestis riigi toetused hoolekandele. Kui arvestada elanikkonna vanuselist struktuuri ja selle muutumist, siis pikaaegse hoolekande alased kulutused peaksid 2070. aastaks praegusega võrreldes kümnekordistuma, et jõuda OECD keskmiseni. Soovitustes selle kohta, mida teha, keskendutakse Rootsi, Hollandi ja Taani näidetele. Kärpekohti otsides komistadki tavaliselt hoopis selliste asjade otsa, kus on vaja kulutusi kasvatada.

Eesti on tervishoiu valdkonnas 2000ndate algusega võrreldes edasi liikunud. Oodatud eluiga on kasvanud 24 aastaga 8,5 aasta võrra, mis on OECD riikide seas üks paremaid tulemusi. Praegu on meie keskmine eluiga siiski veidi alla OECD keskmise. Avalikud kulutused tervishoiule on Eestis 6% SKTst ning erameditsiinile 1,8% SKTst – mõlemad on veidi alla OECD keskmise (vastavalt 7,1% ja 2,2%). Samal ajal on Eesti tervena elatud aastate poolest üks OECD nõrgemaid. Liiga kõrgeks peab OECD meie omaosalust tervishoiukuludes: 22% on kõrgem kui enamikus OECD riikides. Haiguste statistika ütleb, et parandamist vajab ka haiguste ennetus. Kulutuste kasvatamine selles valdkonnas vähendaks hilisemaid kõrgeid ravikulutusi ning oleks lõppkokkuvõttes kokkuhoid. Tervishoius on probleemiks personalipuudus. Tervishoiukulutused ületavad aga juba praegu tervishoiule ette nähtud maksu­tulusid. 2040. aastaks on praeguse poliitika jätkumise korral puudu 1,7 kuni 2,6% SKTst.

Seevastu perepoliitika on üks koht, kus OECD on leidnud kärpevõimaluse. Eesti on aastatel 2005–2021 kasvatanud universaalseid peretoetusi 1,7%-lt 3,14%-ni SKTst. See on märgatavalt rohkem kui OECD keskmine 2,35%. Soovitus on jätta peretoetused alles vaid madala sissetulekuga peredele, kes seda kõige enam vajavad.

Soovituste mõju eelarvele

Järgnevalt vahendan OECD hinnanguid selle kohta, kui palju parandaksid organisatsiooni juba varasematel aastatel pakutud meetmed eelarvepositsiooni. Paremini sihitud peretoetuste mõjul võiks eelarve paraneda 0,7% võrra SKTst. Mitmesugused muud kärpekohad võiksid anda võitu veel 0,5% SKTst. Kulutuste kärpimisest suuremat võitu oodatakse maksureformidest. Varamaksudest soovitab OECD kinnisvaramaksu, mis võiks anda 0,8% SKTst. Tulumaksu kaheastmeliseks muutmine võiks anda 0,5% SKTst. (See on vaid esimene samm mitmeastmelise tulumaksu poole.) Auto vanusest tulenevate automaksu soodustuste vähendamine võiks anda võitu 0,2% SKTst. Nimetatud kulutuste vähendamise ja maksureformide koosmõju oleks OECD hinnangul umbes 2,6% SKTst.

Tänavune OECD Eesti majandus­ülevaade¹⁰ peatub pikemalt ka Eesti ettevõtte tulumaksu režiimil ja selle kriitikal. Mõnede eranditega (nagu finantsasutused) ei maksustata meil ettevõtte jaotamata kasumit ja sellest tulenevalt laekub ettevõtte tulumaksu teiste riikidega võrreldes väga vähe. Seda maksurežiimi soovitatakse muuta. Möödunud aastal tuli sama soovitus põhjalikul kujul ka IMFilt. Peale selle, et jaotamata kapitalitulu ei maksustata, on meil ka jaotatud kapitalitulu kaks korda madalamalt maksustatud kui OECD riikides keskmiselt. Ettevõtte tulumaksu ümbertegemine on keerukas ülesanne: näiteks alustavate firmade maksusoodustused tuleb hoolikalt läbi mõelda. Võita oleks ettevõtte tulumaksu reformist umbes sama palju kui üksikisiku tulumaksu reformist.

OECD selle aasta majandusülevaade käsitleb nii seda, millises suunas oleks vaja riigirahandust muuta, kui ka seda, kuidas neid muudatusi teha. Üldise maksualase teadmise parandamiseks soovitab OECD luua Eestis ajutine nõukogu ekspertidest ja riigiametnikest, kes annaksid avalikkusele ülevaate võimalikest maksureformidest, sealhulgas tööjõu ja kapitalitulu maksustamisest. Eeskujuks tuuakse samalaadne tegevus Iirimaal, Belgias ja Norras. Pole normaalne, et poliitikud saavad valijatelt hääli lubadustega makse alandada.

Küsimust, milliste ettevõtmistega eelarveteemat lahendama asuda, on viimasel ajal puudutanud ka siinsed majanduse asjatundjad. Eesti Panga endine president Madis Müller ja praegune president Ülo Kaasik on teinud ettepaneku sõlmida erakondadeülene kokkulepe, et hoida riigi rahandus jätkusuutlikul kursil. Eeskujud on siin Rootsi ja Soome. Seni on erakondade vastused sellele ettepanekule olnud vähelubavad. Peaministri erakond paneb ette kokkuleppe, et eelarve puudujääk väheneks 0,5% SKTst aastas. Reformierakond räägib ainult kulutuste kärbetest – see selgitab, miks soovitakse nii aeglast puudujäägi vähenemist. Sellisele ettepanekule ei ole toetust tulnud isegi teistelt paremerakondadelt, rääkimata SDEst ja Keskerakonnast.

Riigivõla kasvu on meie meedias viimastel kuudel käsitletud varasemast palju sagedamini. Tavaliselt domineerib pessimism: erakonnad kokku leppida ei taha ja isegi, kui kokku lepiksid, siis ei peaks nad sellest leppest kinni. Ometi võib leida ka optimistlikke noote. Üks sellega seotud teemasid on maksusüsteemi progressiivsus. Ühel või teisel moel on maksude progressiivsust toetanud teadlased (näiteks Liisi Keedus¹¹, Raul Eamets¹² ja Kerly Randlane¹³), ajakirjanikud (näiteks Kaarel Tarand¹⁴) ning eriti kiiduväärselt ka ettevõtjad (näiteks Toomas Annus¹⁵ ja Madis Toomsalu¹⁶). Omaette väärtusega on prantsuse majandusajaloolase Thomas Piketty selgitused Ida-Euroopa riikides domineeriva turuillusiooni kohta. Minu subjektiivse tunnetuse kohaselt on viimastel kuudel progressiivset maksusüsteemi toetavaid avaldusi ette tulnud sagedamini kui varem. Kas see toob kaasa vajalikud muudatused poliitikas?

Konkreetne mõõdik, mis näitab ühiskonna valmisolekut pöördeks eelarve tasakaalu poole, on erakondade reiting. Tõnis Saarts summeerib „maksurahu“ erakondade toetusnumbrid ühelt poolt ja progressiivse maksusüsteemi toetajate oma teiselt poolt.¹⁷ Ta saab tulemuseks 60:35 „maksurahu“ erakondade kasuks. Saartsi järeldus on pessimistlik: „Ükskõik, kes järgmiste valimiste järel võimule tuleks, on tal ees ainult halvad ja veelgi halvemad valikud – valijate enamusele meeldivaid ja valutuid lahendusi tegelikult laual enam polegi.“

Kui aga vaadata sama mõõdiku muutumist viimasel ajal, siis saame tuge ka optimistlikele mõtetele (vt joonist). Kuni 2025. aasta esimese pooleni püsis SDE ja Keskerakonna summaarne toetus 29% ümbruses, aga siis hakkas see järjekindlalt kasvama ning on nüüdseks jõudnud 38% kanti. Üks mõjutaja on kindlasti see, et avalikkuses on riigi võlakoormuse kiire kasv tõusnud viimastel kuudel peateemaks. Kõrgharidusega valijate hulgas on SDE ja Keskerakonna summaarne toetus umbes 4% võrra suurem kui valijate hulgas keskmiselt ning kõige nooremas vanusegrupis (18–24 aastat) koguni 10% suurem. Noored inimesed kannatavad Nõukogude kommunismi trauma tagajärgede all vähem ja nad vaatavad progressiivsele maksusüsteemile teise pilguga kui vanemaealised.

Muidugi mõjutavad erakondade toetusnumbreid ka teised tegurid kui suhtumine progressiivsesse maksustamisse. Näiteks lähinädalatel võib presidendivalimiste kajastus nihutada riigivõla küsimuse tähtsuse tahapoole. Riigikogu valimiste kampaania peaks selle jälle fookusesse tooma – siin on ajakirjanike roll väga tähtis. Aga nagu esitatud graafik näitab, on viimasel kahel aastal valijate nihkumine progressiivset maksustamist toetavate erakondade kasuks märgatav.

Pole enam päris õige öelda, et valijad toetavad lolli järjekindlusega erakondi, kes maksustavad neid endid kõrgema protsendiga kui neist jõukamaid. Võib isegi küsida, millal mõni paremerakond tendentsist aru saab ja pöörde kaasa teeb. See, et parempoolse poliitikaga riikides (näiteks USAs ja Ühendkuningriigis) on isegi progressiivsem maksusüsteem kui Euroopa heaoluriikides, on meie meediast küll läbi käinud¹⁸, aga kõik meie paremerakonnad on siiani oma eelarvamustesse kinni jäänud. Maksusüsteemi progressiivsemaks muutmist vaadatakse meil kui vasakpööret, aga tegelikult pole progressiivne maksusüsteem vasakpoolsus. Eelarve tasakaalu seadmine võiks välja näha ka nii, et paremerakonnad teisenevad selliseks, nagu nad on lääneriikides. Piketty selgitab tabavalt: „Progressiivset maksusüsteemi ei leiutanud Stalin, selle leiutas Roosevelt.“¹⁹

Kes tuleb riigivõla kasvu peatamiseks välja sellise ettepanekuga, mida asutakse ka ellu viima, on lähiaja suur küsimus. Rahandusministeeriumis on asjatundlikke ametnikke, kes suudaksid OECD ettepaneku alusel käima lükata ekspertide rühma, kes hakkaks tegema üldsusele vajalikku selgitustööd. Võib juhtuda, et mõne aasta pärast vaatame praegusele vaidlusele tagasi ja imestame, miks see nii kaua aega võttis. IMF, OECD, majandusteadlased ning osa Eesti ettevõtjaid räägivad juba praegu enam-vähem sama juttu. Ka avalikus arvamuses on näha esimesi nihkeid.

Küsimus ei ole enam selles, kas Eesti peab oma riigirahanduse kursi ümber pöörama. Küsimus pole enam ammu ka selles, kas eelarve tasakaalu saavutamiseks piisab kulude kärpimisest või on vaja ka maksusüsteemi struktuurseid reforme. Küsimus on ainult selles, millal ja milliste jõududega pööre ära tehakse.