Eelarvedefitsiit ja riigivõlg. Pilguheit majandusteooriasse

Raivo Soosaar

Suhtumisel eelarvedefitsiiti ja riigivõlga tuleks lähtuda eelkõige sellest, kuidas laenatud raha kasutatakse. Kolm peamist küsimust, mille üle avaliku sektori rahanduse teoorias seoses defitsiidi ja võlaga arutatakse, on, a) kuidas eelarvedefitsiiti ja riigivõlga kui akumuleerunud defitsiidi summat mõõta, b) kes kannab riigivõla koormuse, c) millistes tingimustes (kui üldse) laenamine on majandusliku efektiivsuse ja õigluse seisukohalt maksudest parem avaliku sektori finantseerimise moodus.1 Eelarvedefitsiidi mõõtmine Eelarvedefitsiidi mõõdikuid on mitmeid. Omavahel eristatakse kogudefitsiiti ja primaarset defitsiiti. Primaarses defitsiidis ei sisaldu valitsuse võla intressimaksed. Tavaliselt kasutusel nn nominaalse defitsiidi näitaja kõrval on olemas ka struktuurse defitsiidi näitaja. Struktuurse defitsiidi korral võetakse arvesse majandustsüklit (maksud langevad ja rida kulutusi suureneb majanduslanguse ajal), samuti lühiajalisi tegureid (nt lühikeseks perioodiks tehtavaid seadusemuudatusi). Struktuurse defitsiidi osa tsükliline defitsiit näitab, milline oleks defitsiit, kui sisemajanduse kogutoodang (SK T) oleks oma potentsiaalsel ehk täistööhõive tasemel. Järjest rohkem pööratakse majanduspoliitikas, sh fiskaalsete reeglite kehtestamisel tähelepanu just struktuursele defitsiidile. Seda teavad Eestis nüüd vist küll peaaegu kõik, et lisaks riigieelarve (ehk keskvalitsuse) eelarvetasakaalule mõjutab avaliku sektori kogutasakaalu ka kohalike omavalitsuste ning avaliku sektori eelarveväliste fondide (nt töötuskindlustuse) tasakaal. Tuleb arvestada, et riigi vara müük aitab küll vähendada nominaalset defitsiiti, kuid üldjuhul ei paranda pikaajalist eelarvepositsiooni, sest edaspidi jäävad ära neilt varadelt saadavad tulud. Omaette palju kõneldud murelapseks on mitte-eelarvelised ehk nn varjatud kohustused, nt valitsuse lubadus maksta pensioni ka tulevikus vananeva rahvastiku tingimustes. Varjatud kohustuste probleemi ei saa ala- ega ülehinnata. Viimast seepärast, et praegusi heldeid seadusi on võimalik muuta, kuigi see võib loomulikult poliitiliselt väga keeruliseks kujuneda.

Fiskaalseid reeglid võiksid kiiresti arenevatel maadel olla pisut lõdvemad kui nigela majanduskasvuga riikidel, sest näiteks kui riigi eelarvedefitsiit on 2% ja majanduskasv (ehk SK T kasv) on üle 2%, siis riigivõla kui akumuleerunud defitsiidi summa suhe SK Tsse langeb. Keskendumine rahanduspoliitikas ainult avaliku sektori eelarvepositsioonile võib viia tähelepanu muudelt probleemidelt majanduses. Näiteks Hispaania ja Iirimaa olid kriisieelsel perioodil, nagu hästi teada, hea fiskaaldistsipliiniga riigid. Maade riigivõlga võrreldes tuleks ka silmas pidada, et riik, mille võlg on 20% SK Tst, võib olla jätkusuutmatum 50% võlaga riigist, kui viimane on investeerinud erasektori tootlikkust tõstvasse taristusse, esimene aga valdavalt lihtsalt rahastanud jooksvat tarbimist.

Riigivõla koormus

Riigi poolt praegu võetava laenu peavad tulevased põlvkonnad tagasi maksma või refinantseerima, s.t võtma uue laenu, lisaks tuleb neil tasuda laenult intressimaksed. Selle osas, kas tulevased põlvkonnad kannavad ka tegeliku riigivõla koormuse, arvamused lahknevad.

Teise maailmasõja järgsetel kümnenditel oli valdav nn keinsianistlik ortodoksia (John Maynard Keynesi järgi), kelle tuntuimaks esindajaks oli Abba Lerner. Lerner leidis, et kui raha laenatakse oma riigi kodanikelt, siis see ei põhjusta tulevaste põlvkondade koormamist, sest tulevikus toimub lihtsalt raha ülekanne neilt, kel ei ole valitsuse võlakirju, nendele, kellel need on. Laenamisel ei teki mingit puhaskahju, sest „võlg kuulub meile endile”. Välisvõla puhul sõltuvat koormus sellest, kuidas raha kasutatakse, kas tarbimiseks või investeerimiseks, ning kui targalt investeeritakse. Laenudest tehtud investeeringud põhjustavad võlakoormuse ainult siis, kui investeeringutega seotud kulud ületavad investeeringutest saadava tulu. Keinsianistliku ortodoksia järgi kantakse võla reaalne koormus sellel ajahetkel, millal valitsus (nt teid ehitades) kasutab erasektorist ära võetud ressursse. Tegelik koormus ei sõltuvat seega sellest, kas projekti finantseeritakse maksude või laenamise kaudu.

1960. aastatest hakkas keinsianistlik lähenemine järk-järgult oma positsioone kaotama. Üks selle esimesi mõjukamaid kriitikuid oli James M. Buchanan, kes vastandas maksude kohustuslikkuse ja laenude vabatahtlikkuse. Maksude kohustuslikkus tähendavat, et maksumaksja on halvemas olukorras, sest muidu ei oleks ju kohustust vaja. Laenamine seevastu on vabatahtlik, sest inimesed ostavad ilma sunnita valitsuse võlakirju. Järelikult, kui praegused põlvkonnad laenude puhul ei ole kehvemas olukorras (laenude vabatahtlikkuse tõttu), siis peavad olema seda tulevased põlvkonnad.

Seejuures ei tohi unustada, et valitsuse tegevuse laenudest finantseerimine võib mõjutada tulevaste põlvkondade tarbimist seeläbi, et vähendab nende kasutada olevat kapitali hulka. Kui valitsus laenab, siis ta konkureerib erasektoriga, kes soovib raha oma investeerimisprojektide tarbeks. Maksudest finantseerimise puhul tuleb eeldatavasti enamik ressursse erasektori tarbimise arvelt. Kuna selle tagajärjel tõuseb turu intressimäär (raha hind), siis erainvesteeringute maht väheneb. Juhul kui valitsus kasutab laenatud raha tarbimiseks (s.t avaliku sektori kapitalivaru ei suurene), siis lõpptulemusena on tulevaste põlvkondade kogukapitalivaru väiksem.

Eeltoodud nn standardsele neoklassikalisele mudelile vastandub Robert J. Barro 1974. aastal välja pakutud mudel: kui valitsus laenab, siis vanem põlvkond adub, et tema järeltulijate tarbimine peab vähenema, ning suurendab oma pärandit, et tasuda sellest tuleviku maksutõusu. Teisisõnu: valitsuse võlakoormuse kasvule vastatakse suurema säästmisega, mis kokkuvõttes tähendab, et intressimäär ja erainvesteeringute maht ei muutu. Barro mudeli kohaselt on defitsiitne finantseerimine ja maksudest finantseerimine samaväärsed. Barro mudelit nimetatakse sageli ka Barro-Ricardo ekvivalentsuseks (ehk samasuseks) või Ricardo ekvivalentsuseks, kuna Barro mudeliga analoogilise hüpoteesi pakkus David Ricardo (1772–1823) välja juba XIX sajandi alul. Ricardo oli ise oma hüpoteesi osas suhteliselt skeptiline, kuna leidis, et inimesed ei vaata tegelikult nii palju ette.

Laenud versus maksud

Kumb finantseerimise viis mõjub majanduslikule efektiivsusele halvemini? Küsimusele vastates tuleb alustada sellest, et õieti käib ka laenude puhul finantseerimine maksudest. Seega on küsimus maksude ajastamises. Arvestades, et heaolukaotus kasvab maksumäära tõustes, siis on mõistlik makse n-ö tasandada. Kuna pidev ühtlane maksustamine on parem kui vaheldumisi kõrge ja madala maksustamisega perioodid, siis on erakorralisi kulutusi (nt suurprojekte, kaitsekulutusi sõjaolukorras) efektiivsuse seisukohalt targem finantseerida laenude abil.

Majandusliku efektiivsuse kõrval tuleb loomulikult silmas pidada makroökonoomilisi kaalutlusi. Need on küll oma mahukuse tõttu omaette teema, kuid mõned lähtekohad olgu siiski siinkohalgi ära toodud. Standardse keinsianistliku lähenemise järgi on nii, et kui majandus opereerib allpool oma potentsiaalset ehk täistööhõive taset, siis on defitsiitne finantseerimine soovitav, sest see aitab, erinevalt maksudest, stimuleerida kogunõudlust ja selle kaudu majanduse kogutoodangut. Õigupoolest on teatud eelarve defitsiit majanduskriiside ajal täiesti loomulik, sest kriisist tulenevalt maksulaekumised vähenevad ning vajadus sotsiaaltoetuste järele kasvab.

Omaette ja ägedaid vaidlusi põhjustav küsimus on aga see, kas lisaks nn automaatsele stabilisatsioonile on majandust vaja veel stimuleerida maksukärbete ja avalike kulutuste kasvuga. Skeptikud näiteks leiavad, et valitsusel puudub teadmine ja võime õige ajastusega nõudlust stimuleerida ning et Barro kirjeldatud efekti tõttu on see ka kasutu. Stimuleerimise pooldajad seevastu apelleerivad sellele, et empiirilised uuringud ei toeta eriti Barro hüpoteesi ning stimuleerimiseta võib aset leida veelgi pikem majanduslangus. Viimase tagajärjeks võib olla hoopis suurem defitsiit, võrreldes efektiivse stimuleerimisega.

Mittekeinsianistid leiavad, et majandussurutises avaliku sektori kärpimine kasvatab majandusagentide tarbimise ja investeerimise indu, kuna mõistetakse, et tulevikus on maksud väiksemad. Keinsianistid väidavad aga, et see on pigem teoreetiline võimalus, millel on praktikas vähe toetust, iseäranis majandussurutiste ajal.2 Nende arvates ei ole eelarvedefitsiit mitte majandussurutiste põhjus, vaid selle tagajärg. Eratarbimise kasinus ja sellest tulenevalt vähene investeerimise vajadus (nn kindlustunde puudumine) põhjustab defitsiiti. Üldiselt igati vajaliku kärpimise ning fiskaalse karmusega tuleks keinsianistide meelest oodata seniajani, kuni on saavutatud korralik majanduskasv, kuna kärpimine vähendab kogunõudlust, mis omakorda suurendab defitsiiti.

Eraldi kategooria moodustavad poliitilised kaalutlused. Tugev argument eelarvetasakaalu nõude poolt on see, et selle olemasolul kaalutakse tõenäolisemalt põhjalikumalt iga avaliku sektori kulutuse majanduslikku ja sotsiaalset põhjendatust. Osa poliitikuid ja majandusteoreetikuid (teiste hulgas Milton Friedman) on jällegi eelarvetasakaalu vastu, sest leiavad, et defitsiit võib olla hea abinõu valitsuse kulutuste kärpimisel. Maksukärbetega defitsiidi tekitamise ehk „eluka (s.o valitsuse) näljutamise” strateegia põhineb lootusel, et defitsiidi olukorras on nõusolek (sund) avalike kulutuste kärbeteks suurem.

Mõned defitsiidi toel finantseerimise toetajad apelleerivad põlvkondadevahelisele võrdsusele: eeldatavasti jätkub tehnoloogiline progress ning järeltulijad on meist majanduslikult palju jõukamad. Kui tulusid jaotatakse ümber ühe põlvkonna sees, siis miks ei võiks seda teha ka põlvkondade vahel? Samuti toetab kasusaamise printsiip koormuse osalist nihutamist tulevikku. Kui mingi suurem projekt tõotab kasu ka tulevastele põlvedele, sest praegu ehitatavaid teid, koole jm taristut ei kasuta ju ainult praegu elavad inimesed, siis on igati õiglane, et sellesse panustavad mingil määral tulevased põlvkonnad.

Kui lõpetuseks üleüldse midagi eraldi välja tuua või rõhutada, siis seda, et suhtumisel eelarvedefitsiiti ja riigivõlga tuleks lähtuda eelkõige sellest, kuidas laenatud raha kasutatakse. Kui investeeritakse taristusse, siis ei pruugi eelarvepositsioon üheski plaanis halveneda. Ühelt poolt on taristu näol tegemist varaga, mille riik saab (paljudel juhtudel) vajadusel müüa, teiselt poolt suurendab uus taristu ettevõtete produktiivsust ja seega ka SK d.

1 Häid ülevaateid, millele selleski artiklis on paljus tuginetud, sisaldavad näiteks H. S. Rosen, T. Gayer, Public Finance. 8. trükk, McGraw-Hill Irwin, Boston (Mass) 2008; B. Dahlby, The Marginal Cost of Public Funds: Theory and Applications. MIT Press, Cambridge (Mass) 2008.
2 L. King et al, Making the same mistake again − or is this time different? – Cambridge Journal of Economics 2012, nr 36, lk 1–15.