Roheline raamat, punased küsimärgid

Kas riigi planeerimisvõimekust saab parandada järjekordsete uuringutega ja ministeeriumi ametnike hulga kasvatamisega?

MAILA KUUSIK

Märtsi alguses ilmus Eesti ruumilise planeerimise roheline raamat, mis „sisaldab ettepanekuid nii planeerimispraktika kui planeerimissüsteemi parendamiseks, keskendudes Eestis planeerimisseaduse alusel toimuvale ruumilisele planeerimisele“.¹ Raamatu autorid on sõnastanud oma ootused: „Loodame, et siin kirjeldatu aitab kõigil planeeringute koostamises osalejatel täpsemalt mõista ja täita nende ülesandeid hea ruumilahenduse kujunemisel iga konkreetse planeeringu­menetluse käigus.“

Siia ongi ilmselt koer maetud või saatan peidetud. Kui kolm aastat tagasi ruumilise planeerimise rohelist raamatut tegema hakati, räägiti, et see on suunatud eelkõige poliitikutele selgitusena, mida on vaja teha ruumilise planeerimise arendamiseks. Kuna valminud väljaanne on suunatud kõigile, jääb segaseks, kes süsteemi tegelikult parendama peaks.

Planeerimisega tegelevad Eestis peamiselt rahandusministeerium ja kohalikud omavalitsused, neile kuulub n-ö planeerimismonopol. Omavalitsuse planeerimisametnikule antakse raamatus ohtralt suuniseid, kuidas planeerida paremat ja terviklikumat ruumi. Esitasin mõnele tuttavale planeerimisametnikule kontrollküsimuse, kas ta on rohelist raamatut lugenud. Enamasti ei olnud. Miks? Ei olevat aega. Kui planeerijal pole aega lugeda ruumilise planeerimise rohelist raamatut, siis mida ta teeb? Ilmselt menetleb planeeringut ja püüab järjest kuhjuvale bürokraatiale vaatamata riigi uusi suuniseid palehigis täita. Teatavasti koostatakse praegu paljudes omavalitsustes üldplaneeringut ja seetõttu saadakse mitmetest ametkondadest ohtralt juhtnööre. Omavalitususte planeerimisspetsialistid on enamasti ülekoormatud. Lahendust ei ole toonud ka haldusreform, sest spetsialiste on sama vähe kui enne, kuigi valdade territoorium on mitmekordistunud. Bürokraatiat pole ju ka vähemaks jäänud, pigem on seda rohkem. Sellele tendentsile ei paku leevendust ega lahendust ka roheline raamat.

Riigi roheline raamat

Planeerimissüsteemi saab parandada peamiselt riik. Raamat on jaotatud üheteistkümneks teemaks: planeerija roll ja pädevus, kaasamine, suure ruumimõjuga rahastusotsused, planeeringute koostamise rahastamine, planeeringuinstrumendid, planeeringumenetluse kestvus, mõjude hindamine, planeerimissüsteem jne. Teema on jaotatud omakorda nii, et kirjeldatakse seda, kuhu jõuda tahetakse, probleeme ja parendamisvõimalusi. Täpsete tegevuste loetlemisest on hoidutud ja öeldakse, et muudatusi saab ellu viia eri viisil ja valitud lähenemine eeldab iga kord täpsemat analüüsi. Kaks viimast mõtet ei ole lahenduste osas julgustavad. Peatükkides on ka välja toodud vältimatud asjaolud ja aktuaalsed küsimused, mille sisu jääb sageli ebaselgeks. Näiteks peatükis „Tõhus ja mõjus planeerimissüsteem“ on vältimatu asjaolu teadmine, et planeerimine kui valdkond vajab pidevat arendamist ning Eesti alles otsib ruumiliste huvide tasakaalustamiseks parimat viisi. Aktuaalsena on välja toodud küsimus „Kas hea planeering tagab kvaliteetse ruumikasutuse?“. „Ei, ainult planeeringust ei piisa,“ nenditakse vastuses. Seega saab lugeja teada, et ruumiline planeerimine vajab arendamist ja et planeering ei lahenda kõiki ruumikasutuse probleeme.

Viiteid riigi tasandile tuleb ette umbes pooles teemadest. Riik võiks tõepoolest kohe ja praegu ette võtta planeerijate koolituse statsionaarse ja täiendusõppe, regionaaltasandil selguse loomise, Natura mõjude hindamise planeeringutes ja õigusloome. Keegi teine neid teemasid lahendada ei saa.

Peatükis „Planeerija roll ja pädevus“ on välja toodud, et planeeringulahenduse peab töötama välja sellekohaste teadmiste, kogemuse ja pädevusega planeerija. Ühe võimalik lahendusena tuuakse välja hoolsuskohustus. See on planeerimisseadusest pärinev termin, mis tähendab, et planeerija peab tagama planeeringu hea kvaliteedi ja arvestama planeeringule esitatavate nõuetega. Kas siis lahendus on seaduse täitmine? Kas see korvab puudujäägi hariduses? Viimane tõsiselt võetav ponnistus luua ülikoolideülene ruumilise planeerimise õppekava jääb aastasse 2012, kui Tartu ülikooli initsiatiivil ning huvigruppide ja ülikoolide koostöös üks selline koostati. Samasse aega jääb ka seni kõige süsteemsem täiendusõppeprogramm, mis käivitati TÜ Pärnu kolledžis. Õppekava jäi küll realiseerimata. Peamine takistus oli raha ja ilmselt ka huvi puudumine. Praeguseks on ehk ülikoolide hoiak muutunud, seega jääb endiselt õhku rahastamise küsimus. Selle eest saab hea seista just ministeerium. Juhul kui õppekava siin ei käivitata, võib luua stipendiumisüsteemi, et planeerimist saaks õppida väljaspool Eestit. Sellised ongi lahendused, ilma ooteaja ja lisauuringuteta.

Raamatu peatükis „Kohaliku omavalitsuse ja valitsuse planeeringuinstrumendid“ on ministeerium välja toonud kaks probleemi. Esiteks: „2015. aastal jõustunud planeerimisseadusega lisandus planeeringute tüüpide hulka riigi eriplaneering. Maakonnaplaneeringu ülesannete muutumine muutis mõnevõrra Eesti planeeringute süsteemi. Erinevalt varem kehtinud planeerimis­seadusest ei ole praeguse planeerimisseaduse alusel otstarbekas koostada mitme omavalitsuse territooriumil asuva objekti asukohavaliku tegemiseks maakonnaplaneeringut, kuna selle alusel ei ole juriidiliselt võimalik koostada ehitusprojekti. See tähendab, et varem kehtinud planeeringute hierarhiline süsteem on osaliselt muutunud.“ Teiseks: „Osapooled peavad vastuoluliseks 2018. aasta algusest jõustunud regionaaltasandi ruumilise ja strateegilise planeeri­mise institutsionaalset lahutamist. Maakonnaplaneeringute koostamist korraldab rahandusministeerium läbi regionaalsete talituste, maakonna arengu­strateegiate koostamist aga maakondlikud arendusorganisat­sioonid.“

Esimese puhul on tahetud ilmselt öelda, et ehitise asukoha valimisel pole maakonnaplaneering vajalik. Tõsi, see on nii keeruliselt sõnastatud, et nn kõik, kellele raamat on suunatud, sellest ilmselt aru ei saa. Seejuures ehitatakse praegu maanteid ja projekteeritakse raudteed just varem koostatud maakonna­planeeringute alusel. Seni ei ole teada, kuidas õnnestub riigi eriplaneeringuga olulistele ehitistele asukoha valimine, sest esimene katse – tselluloosivabrik – nurjus kohe pärast planeeringu algatamist. Formaalselt on meil uus süsteem olemas, aga kas see töötab, ei tea keegi.

Teisel juhul on tegemist tõepoolest olulise küsimusega, inimkeelde tõlgituna sellega, et maavalitsuste kaotamise tõttu on ebaselge, kas maakonnaplaneeringuid üldse edaspidi tehakse ja millises ulatuses või kaovad need sootuks. Teema analüüsimiseks telliti juba 2017. aastal uuring „Arengu ruumiline ja strateegiline kavandamine, sh regionaaltasandi funktsioonid ruumilise arengu suunamisel“.² Seega peaks olema eeltingimus probleemi lahendamiseks uuringu näol juba täidetud. Rohelises raamatus nenditakse, et lahenduse tagavad õige planeeringu liik ja koostöö. Aga maakonnaplaneering? Kas see jääb, kaob või muutub? Kes selle koostab ja ellu viib?

Probleem on, probleem jääb. Praegu on regionaaltasandi planeerimine taandunud planeeringute järelevalveks ning ruumilise arengu suunamist sel tasandil sisuliselt ei toimu.

Lahendusena tuuakse välja, et sobiv planeeringuliik tuleb valida vastavalt küsimusele, samas tõdetakse, et planeerimissüsteemis puudub ehitise kavandamiseks instrument, kui see paikneb mitme omavalitsuse territooriumil. Instrumenti ennast lahenduste loendis välja ei pakuta.

Üheks märkimisväärseks teemaks on peetud ka korruptsiooni. Lugesin seda osa põhjalikumalt, kuna ei ole selle murega seni kokku puutunud. Teema aktuaalsust ilmestab raamatus 2017. aasta näitaja: ehitus- ja planeerimis­valdkonnas esines seitse korruptsioonijuhtumit. Kordan veel kord, et planeerimisega tegelevad meil peamiselt riik ja omavalitsused. Loen justiitsministeeriumi aruandest, et omavalitsuste korruptsioon moodustas 2017. aastal vaid 7%, riigi oma 14% juhtumitest. Millised on järeldused? See, kas nimetatud juhtumid puudutavad ka tegelikult planeerimist, ei ole teada. Varem on korruptsioonijuhtumeid seesugustes aruannetes vaadeldud ainult ehitussektoris. Näiteks 2015. aastal oli juhtumeid 43 ja 2014. aasta näitaja oli 169 (üks kinnisvaraspetsialist võttis lihtsalt 163 korda pistist). 2016. aastal ehitamist (rääkimata planeerimisest) korruptsioonistatistikas käsitletud ei ole.

Kuidas siis peaks rohelise raamatu kohaselt väidetav korruptsioon ruumi planeerimisel välja juuritama? Lahendus on potentsiaalsete huvikonfliktide dokumenteerimine ning vajaduse korral otsustamisest taandamine, juhendmaterjalide koostamine, planeerimismenetluse läbipaistvuse tagamiseks planeeringute menetlemise registri loomine. Kui statistikat meelevaldselt tõlgendada, võiks arvata, et riigi tasandil taandab end riigihalduse minister, sest praeguse planeerimissüsteemi kohaselt on tema peamine riigi tasandi planeeringute kehtestaja ja järelevalve teostaja. Statistika kohaselt, mis on probleemi tõstatamisel aluseks võetud, on ju riigisektoris korruptsioonijuhtumeid ses valdkonnas poole rohkem kui omavalitsuses. Eeldatavasti on minister läbi lugenud ka korruptsioonivastaseks võitluseks koostatud juhendmaterjalid. Planeeringute menetlemise registrit on püütud luua alates 2011. aastast, aga kuna keegi ei ole päris täpselt aru saanud, milleks see moodustatakse, siis on need katsed suures osas liiva jooksnud. Kui palju see maksma on läinud, arvutab kokku ilmselt riigikontroll, aga planeerimisregistri idee on endiselt õhus. Loodetavasti läheb seekord registri vajaduse põhjendamisega paremini. Mõte, et menetlustoimingute kandmisega elektroonilisse andmebaasi muutub planeering läbipaistvamaks, tundub küll pisut lihtsameelne. Kas see lahendab ka väidetava korruptsiooni, on omaette küsimus. Ja loodetavasti ei hakata ruumilise planeerimise korruptsioonivastast juhendmaterjali koostama. Ja kui hakatakse, siis tehtagu see kõigepealt riigiametnikule, vastavalt 2017. aasta statistikale.

Praegu on päevakajaline Natura looduskaitsealade hindamine planeeringutes. Segadus kestab juba neli aastat, ajast, mil Hiiu mereala planeeringu tuuleenergia osa riigikohtus tühistati. Hiljutine riigikohtu lahend tühistas ka Rail Balticu Pärnu maakonnaplaneeringu. Kuidas ja mil moel probleem lahenduse leiab ja kui palju seda veel on vaja analüüsida, lisaks juba neljale möödunud aastale ja kahele fataalsele kohtulahendile, jääb ka rohelises raamatus selgusetuks. Igal juhul on selge, et keegi teine, peale riigi ei saa Natura aladega seonduvat lahendada.

Ikkagi, kelle roheline raamat?

Tean ühte omavalitsuse planeeringu­spetsialisti, kes on rohelise raamatu läbi lugenud, tean teist, kes selle välja printis, ülejäänud ei ole targu lubadusi andnud. Minult on ka küsitud: „Maila, mis ma selle teadmisega nüüd peale hakkan?“. Aus vastus on, et mina ei tea. Volikogu liikmete kitsaskohtadest teavitamiseks on see raamat liiga spetsiifiline, omavalitsuse planeeringuspetsialistidele aga liialt triviaalne. Enamikule on käsitletud probleemid teada ja neid lahendatakse võimaluse, see tähendab olemasoleva raha, teadmiste ja aja piires. Oleks hea, kui järgmine kord kaasataks kohapealsete lahenduste väljatöötamisse ka omavalitsuse planeeringuspetsialistid.

Kui roheline raamat on riigi lähiaastate tegevuskava, siis paistab peamine sõnum olevat, et vaja on järjest enam uuringuid ja rahandus- ja kaitseministeeriumisse planeerimisspetsialiste lisaks. Sellele raamat justkui viitab.

Raamatu peamine puudus ongi ehk fookuse puudumine, olulise eristamine ebaolulisest ja määratlemata sihtgrupp – ei saa aru, kellele raamat on suunatud. Kui see pole selge, ei ole võimalik ka raamatus esitatud probleeme lahendada, sest need jäävad lihtsalt õhku rippuma. Ebamääraseks on jäänud kahjuks ka riigi tasandi probleemidele pakutud lahendused. Oleks oodanud kas või variantegi, kuid konkreetsel kujul. Planeerimisseaduse muutmine annab mitmeid võimalusi kaardistatud probleemide lahendamiseks juba praegustele uuringutele ja teadmistele tuginedes.

1 Siin ja edaspidi väljavõtted planeerimise rohelisest raamatust.

2 Koostajad Irbis Konsultatsioonid OÜ, Tartu ülikooli RAKE ja Hendrikson & Ko OÜ. Tartu, Tallinn 2017.