Teadusrahastuse reformid Balti riikides

Institutsionaalne pärand, rahvusvahelistumine ja konkurents 1988. aastast kuni 2010. aastate keskpaigani

TEELE TÕNISMANN

Kuidas on rahvusvahelistumine ja euroopastumine mõjutanud teadusrahastuspoliitikat? Milline on reformide mõju olnud teadusvaldkondadele sotsioloogia näitel? Need olid peamised küsimused minu väitekirjas „Teadusrahastuse reformid Balti riikides: institutsionaalne pärand, rahvusvahelistumine ja konkurents perioodil 1988 kuni 2010-ndate keskpaik“. Väitekirja koostasin kahe ülikooli ühisjuhendamise all: Tallinna tehnikaülikooli Ragnar Nurkse innovatsiooni ja valitsemise instituudis ning 2022. aastal Toulouse’i poliitikauuringute instituudis (Institut d’études politiques de Toulouse ehk Sciences Po Toulouse).¹

Siinses artiklis annan ülevaate töö põhitulemustest, mis seonduvad eelkõige teadusrahastuspoliitika reformidega Eesti sotsiaal- ja humanitaarteaduste valdkonnas (SH). Lühema versiooni esitasin ettekandena ka aprillis toimunud Eesti humanitaarteaduste aastakonverentsi ümarlaual „Quo vadis eesti humanitaarteaduste rahastamine?“.

Sotsioloogiline lähenemine teaduspoliitika uurimisele. Teaduspoliitikat võib määratleda avaliku algatusena, mis toetab, kujundab või reguleerib teadusliku teadmise loomist. Teaduspoliitikat uuritakse teaduslike meetodite abil ja teaduspoliitikasse panustavad ka teadlased ise.

Eesti ei ole selle poolest erand. Näiteks juba ammu enne taasiseseisvumist jälgisid mitmed Eesti teadlased oma artiklite tsiteeringuid lääne teadusajakirjades. Kuigi bibliomeetriliste näitajate jälgimine ei ole iseenesest teaduspoliitika uurimine, kasutatakse seda sageli sisendina teaduspoliitiliste otsuste tegemisel. Teine tähtis uurimissuund on teaduse ja innovatsiooni analüüs, milles riigi teadusrahastust nähakse ühe osana suuremast innovatsioonisüsteemist. Selle koolkonna teooriate põhjal peetakse vajalikuks suurendada riiklike teadusinvesteeringute mahtu, et tugevdada majanduse või valitud sektorite konkurentsivõimet. Ka on tehtud teadustöid nii teadusajaloo kui ka teadusfilosoofia valdkonnas, kuid sotsioloogilist lähenemist teadusele on Eestis vähem praktiseeritud.

Minu väitekirja raamistik asetsebki sotsioloogia ja avaliku poliitika ristumiskohas. Selleks kasutasin Ameerika Ühendriikides arenenud ajaloolise uusinstitutsionalismi, Prantsusmaal laialt levinud avalike poliitikate uurimise sotsioloogiat (pr sociologie de l’action publique) ja teadussotsioloogia valdkonnas tehtud töid. See tähendab, et jälgisin, kes ja kuidas on teadusrahastuse poliitikas muudatusi või reforme pikema aja jooksul ellu viinud ning milline on olnud nende mõju humanitaar- ja sotsiaalteadlaste vaatenurgast. Kokku viisin väitekirja jaoks läbi 131 intervjuud, kuid kasutasin ka muid allikaid, näiteks Eesti teadusfondi arhiivimaterjale. Intervjuudega uurisin muu hulgas seda, kuidas reformigrupid kasutasid oma rahvusvahelisi kogemusi muudatuste elluviimiseks teaduspoliitikas, ja vaatlesin, mida üldse mõistetakse väga hea teaduse all ning millised olid teadusreformijate motivatsioonid ja mida nad lootsid nende muudatustega saavutada.

Projektipõhine- ja baasrahastus

Teaduskirjanduses määratletakse projektipõhist rahastust piiratud eelarve ja ajaga rahastamisviisina, mida eraldatakse grupile või üksikisikule teadustöö läbiviimiseks, tuginedes esitatud projekti ettepanekule. Baasrahastuse („institutsionaalne rahastus“) all mõistetakse üldist eelarvet teadust ellu viivatele organisatsioonidele nende normaalseks toimimiseks. Selline rahastamine on määratud organisatsiooni eksisteerimise tagamiseks ja põhimõtteliselt ei ole ajaliselt piiratud; samuti jääb tavaliselt organisatsiooni juhtorganile otsustada, kuidas sisemiselt vahendeid üksustele eraldada.

Reforme on viinud ellu need, kellel on rahvusvahelised ressursid. Kui uurida Eesti teadusrahastuse mudeleid, saab kiiresti selgeks, et võrreldes Läti ja Leeduga on Eestis konkurentsipõhised ja rahvusvahelistumist toetavad standardid rahastusmudelitesse palju kiiremini ja tugevamini integreeritud. Juba 1990. aastate lõpuks muutus riiklik teadusrahastus täielikult projektipõhiseks. Kui hiljem loodi baasfinantseerimine, mis klassikaliselt toetab teadustöö jätkusuutlikkust, nägi ka selle arvutamise valem ette eelkõige juba olemasolevate publikatsioonide, patentide ja teadusprojektide arvu arvestamist. Suuremad teadusrahastuse reformid ja nn konkurentsipõhisele rahastusele üleminek algasid Lätis alles 2009. aastast ja Leedus 2013. aastast.

Sellist Eesti omapärast reformi­trajektoori saab seletada reformigruppide tegevusega. Siin oli juba 1990. aastate alguses olemas kriitiline grupp rahvusvaheliste kogemustega noori teadlasi, peamiselt füüsikuid ja biolooge, kelle huviks oli kujundada välisriikide mudelitele vastav teaduspoliitika. Näiteid võeti nii Põhjamaadest kui ka Ameerika Ühendriikidest – riikidest, kellega olid juba Nõukogude ajal välja kujunenud partnerlussuhted ja kes pakkusid ka ise toetust teadussüsteemi üleminekuks nn läänelikku süsteemi. Nende riikide toetust ja näiteid kasutati uue teaduspoliitika korralduse loomiseks. Sealhulgas kasutati neid rahastamise organisatsioonilise süsteemi loomiseks (loodi Eesti teadusfond, mis oli Eesti teadusagentuuri eelkäija), rahastusinstrumentide disainimiseks, rahastuse valdkondliku jaotuse määramiseks jne. Samuti võib Euroopa Liidu toetusvahendite kasutamise edukust seletada Eesti reformigruppide varakult omandatud rahvusvahelise koostöö oskusega.

Meie lõunanaabrite juures sellise taustaga gruppe esile ei kerkinud. Lätist ja Leedust oli kontakti saamine läänemaailmaga raskem kui Eestis. Samuti erines see, kuidas taasiseseisvunud riikide valitsused suhtusid reformimeelsetesse gruppidesse ja mil määral soositi riigiaparaadis, sealhulgas teadusadministratsioonis, töötavate isikute väljavahetamist. Näiteks kui Leedus hakati 2009. aastal teadusrahastust reformima, tõusid esile just humanitaarteadlased, filosoofid, kelle teaduslik kaal oli ajaloolistel põhjustel suurem: Leedus oli ja on tugev kontinentaalfilosoofia traditsioon, mis säilis Poola kaudu ka Nõukogude ajal. Ka reformide tulemus erines märgatavalt Eestist – Leedus loodi Euroopa Teadusnõukogu (ERC) eeskujul humanitaar- ja sotsiaalteaduste rahastamiseks eraldi hindamiskogu oma spetsiifiliste reeglitega. Erinevused kolme riigi vahel seisnesid selles, mil määral ja milliseid näiteid kasutati ning kuidas neid riigiti tõlgendati.

Rahastusmudelid ja instrumendid ei ole neutraalsed, vaid norme määravad vahendid. Reformide käigus selline valikuline eeskujude kasutamine ütleb palju teadusrahastuse mudelite endi kohta. Eelkõige näitab see, et mudelid ja rahastusinstrumendid ei ole lihtsalt tehnilised ja neutraalsed vahendid avaliku poliitika kujundamiseks, nagu neid mõnikord püütakse näidata. Rahastusmudelid on pideva võimuvõitluse objekt – võitlus toimub riigi teadust administreerivates institutsioonides, kus gruppidel on erinevad akadeemilised ja rahvusvahelised kogemused. Balti riikide puhul on huvitav täheldada riikidevahelisi erinevusi diskursuste osas, mida kasutati rahastusmudelite õigustamisel. Seda eriti SH puhul, kus pärast taasiseseisvumist võttis teadlastel rohkem aega läänemaailmaga kontaktide loomine.

Siinkohal on tähtis märkida, et teaduskirjanduses on alles hiljuti hakatud eraldi uurima SH teaduste hindamist. Endiselt nähakse SH teaduste arengut erinevalt. Kuigi mõned väidavad, et SH enamik on suhteliselt noor ja seega killustunud, siis teised väidavad, et ka näiteks eksperimentaalteadused ei moodusta ühtset tervikut. SH teadlased ise kalduvad arvama, et kuigi SH harud võivad erineda, erineb nende teaduskultuur mõnevõrra näiteks loodusteadustest. Nii sisu kui ka lugejaskonna poolest on neil kalduvus lokaalsema suunitluse poole, enamasti viljeletakse neid individuaalselt ja iseloomustatakse aeglasema teoreetilise arengutempoga teadusvaldkonnana.

Neid eripärasid võetakse vahel arvesse ka teaduspoliitikas, sealhulgas rahvusvahelisel tasandil. Näiteks oli see üks põhjuseid, miks Euroopa Teadusfond (European Science Foundation, ESF) lõi teadusliku publitseerimise indeksi ERIH-PLUS (ingl European Reference Index for the Humanities), mis keskendub just humanitaarteadustele. Selle on kasutusele võtnud ka Läti teadusnõukogu. Samuti on välja töötatud mitmesuguseid alternatiive traditsioonilistele (nagu h-indeks) tsiteerimispõhistele indeksitele, mida on toetanud SH teadlaste kõrval ka teiste teadusvaldkondade esindajad. Need on vaid paar näidet, kuidas arvestatakse teadusvaldkondade mitmekesisust. Kindel on see, et valikust, kuidas ja milliseid vahendeid kasutatakse, sõltub, kuidas teadusgrupid rahastamise pingejärjekorras liigituvad. Nii kristalliseeruvad teadust administreerivates riigiasutustes toimuvad võitlused mitte ainult instrumentide disaini, vahekordade ja valdkondlike jaotiste otsustes, vaid pealtnäha ka ebaolulisemates tehnilistes mehhanismides. Minu väitekiri, sarnaselt teiste teadusrahastuse uurimustega, näitabki, et rahastusmudelid on normatiivsed vahendid. Need määravad, milline on väga hea teadus, mis väärib rahastamist ja seeläbi kategoriseeritakse teadusgruppe. Seega peavad reformigrupid otsima oma eelistuste kohta legitiimseid põhjendusi.

Tulles tagasi Eesti juurde, siis Eestis ei loodud valdkondlikku teadusrahastuse poliitikat. Konkurentsipõhiste rahastusmudelite loomist on põhjendatud vähemalt kolme peamise argumendiga. Esimene neist oli vajadus koondada ressursse. Selle all mõeldi enamasti „nõrgemate“ uurimisgruppide kõrvaldamist ja „tugevamate“ toetamist. Tugevate väljasortimine sai reformigruppide silmis sellises väikeses riigis nagu Eesti toimuda ainult lääne uurimistöö tasemega kõrvutades. Teise argumendina toodi välja vajadus suurendada teaduses rahvusvahelist avatust. Juba 1990. aastate algusest soovitasid välismaised partnerid, et reformijad võtaksid arvesse ka kohapealsete teadusgruppide rahvusvahelist koostöövõimet. Kolmanda argumendina tõsteti esile vajadust suurendada rahastusreeglite läbipaistvust. Teadusrahastuse läbipaistmatus – keda, kuidas ja kui palju rahastatakse – oli üks peamisi nõukogudeaegse teadusrahastuse süsteemi kriitikaobjekte. Seega suurendati järjepidevalt mõõdetavate kriteeriumide lisamist, et automatiseerida ja lihtsustada projektide valiku protsessi. Erandiks oli aga baasfinantseerimine, kus osa eelarvest (selle suurus jäi väitekirja tegemise ajal teadmata) eraldati otse humanitaarteaduste valdkondadele, arvestamata valemiga ette nähtud kriteeriume.

Kusjuures samasuguseid argumente kasutati hiljem ka Läti ja Leedu teadusrahastuse mudelit reformides. Siiski kasutati Eestis vähemal määral SH eri­pärasid rõhutavaid argumente. Väitekirjast järeldub, et sellist diskursust teadusreformide õigustamisel kasutati rohkem Leedus, kus reforme viisid läbi humanitaarteadlased, aga vähem Eestis.

Vastukaaluks kasutati Eestis ka nn väikeriigi argumenti, s.t vajadust toetada teatud teadusi, sealhulgas SH valdkondi, „väikeriigi nagu Eesti püsimajäämiseks“. Alates 1990. aastate keskpaigast prooviti SH teadusi mitmel korral rahastada riigieelarveliste programmide kaudu, millest täiemahulist ülevaadet väitekirja koostamise ajal ei olnud. Suuremaid toetusi suunati nendesse valdkondadesse, eriti humanitaarteadustesse, näiteks teaduse tippkeskuste programmi, alates 2001. aastast ja 2012. aastal Tartu ülikooli juurde loodud rahvusteaduste professuuri kaudu. Kuigi ka Lätis ja Leedus kasutati sellesarnaseid toetusinstrumente, on märkimisväärne, et peale humanitaarteaduste on seal toetuste saajate hulgas olnud ka sotsiaalteadused tähtsal kohal. Näiteks on Leedu rahastusprogrammides peetud filosoofiat nn rahvusteadusteks. Üldiselt võib kinnitada, et vaadeldud perioodil (kuni 2010ndate keskpaigani) ei aetud Eestis klassikalistes riigi teadusrahastuse meetmetes valdkondlikku teadusrahastuse poliitikat.

Teadusrahastuse mudelid nende kasutajate seisukohast vaadatuna. Valdkondliku teadusrahastuse poliitika puudumine mõjutas ka teadusvaldkondi. Näiteks pärast taasiseseisvumist suundus enamik nendest Eesti teadlastest, kes ennast vähemalt osaliselt määratlesid sotsioloogina ja kes teadusse jäid, tegelema eelkõige õpetamise või riiklike hangete, s.t rakenduslikele projektidega (ka rahvusvaheliselt). Ainult väike osa teadusrühmadest, keda juhtisid isikud, kes olid juba Nõukogude ajal kuulunud riikidevahelistesse võrgustikesse, suutsid oma võrgustikud kiiresti läände nihutada. Uurides nende rahastust ja 2017. aasta teadustegevust, tuli ilmsiks, et nendest suur osa toetus grantide asemel hoopis ministeeriumide rahastusmeetmetele. Teised, kes on oma teadustegevust rahastanud suuremate ja pikemaajaliste Euroopa rahastusprogrammide ja muude välisriiklike vahenditega, ei proovinudki alati teadusgrantidele kandideerida.

Sealjuures, kuigi Eestis SH teadlased publitseerivad märksa rohkem kui teiste Balti riikide omad, siis sotsioloogiaga tegelevate teadlaste sõnul nad ise ei tunneta, et normid, mis vormivad nende töötamist, tooksid suurt edasiminekut teadustöö sisus. Kuna teadusrahastuse mudel eeldab ohtrat publitseerimist, valivad SH teadlased ajakirju, kus see käib kiiresti. Samuti ollakse rahastusallikate mitmekesisuse tõttu kiiresti valmis oma teemasid rahastuse nimel muutma ja kahtlemata ei ole see tõhusa teadustegevuse eeldus.

Seega, kui soovitakse aru saada teadusrahastuse mõjust, ei pea ainult keskenduma baas- ja projektipõhise rahastuse vahekorrale. Riigi piires saab instrumendi rollist ja mõjust täielikult aru ainult siis, kui seda analüüsitakse teiste instrumentide suhtes, ja teha kõige paremini teha siis, kui uuritakse teadlaste endi rahastusinstrumentide kasutuskogemusi.

Kokkuvõte

Minu väitekirja eesmärk oli pakkuda süstemaatilisem analüüs ja vaade reformide trajektooridele. Analüüs näitab, et teadusrahastuse poliitika kujuneb välja pidevas võitluses teadus-administratiivsetel lahinguväljadel. Nendes võitlustes osalejad kasutavad mitmesuguseid välisriikidest saadud ressursse, et kehtestada rahastuspoliitika areng oma soovi järgi. Seetõttu on ka teadusdistsipliinid mõjutatud reformidest vastavalt nende positsioonile riiklikes teadus-administratiivsetes asutustes. Samuti võimaldab see analüüs paremini mõista, miks väljastpoolt vaadates sellistes ühetaolistes riikides, nagu on Balti riigid, on olnud niivõrd erinevad teadusreformide trajektoorid. Tihti seostatakse erinevusi Euroopa Liiduga liitumisega, kuid analüüs näitab, et eelkõige mõjutavad riigisisesed poliitilised korraldused ja välisressursside kasutamine. Balti riikide teadusrahastuse korraldus on välja kujunenud paljude välismaiste toetuspakettide, eeskujude ja enam-vähem täpsete mudelite tulemusena. Seega, et mõista nii nende kui ka teiste Kesk- ja Ida-Euroopa riikide poliitikate erinevusi, tuleks hoiduda nn metodoloogilisest eurotsentrilisusest, mis on sageli täheldatav postkommunistlike riikide poliitikauuringuid käsitlevates aruteludes.

Väitekirja analüüs keskendus piiratud perioodile (1988. aastast kuni 2010. aastate keskpaigani), millest alates on Eestis ja teistes Balti riikides teadusrahastuse mudeleid üha korrastatud. Samuti on hakatud järjest rohkem tähelepanu pöörama vajadusele arvestada teaduskultuuride mitmekesisust. Üksiti peab märkima, et mõnest tugevast uurimisrühmast hoolimata on enamik Balti riikide sotsiaalteadlasi endistviisi sõltuvuses oma välisriikide partneritest, seda nii teaduslike kui ka materiaalsete ressursside poolest. Näiteks on siinmail keeruline püsivalt tegeleda ühiskonna- ja valitsuskriitiliste teemade uurimisega. See peegeldab ka üldisemat ebavõrdsust ülemaailmses SH valdkonna tööjaotuses. See tähelepanek võiks olla lähtekohaks arutelule, milline on teaduspoliitika mõju poliitikale üldiselt. Võiks arutada teaduspoliitika seoseid nii siin kui mujal maailma poliitikas toimuvaga, näiteks äärmusparteide esiletõus, kuna need on praeguses julgeolekusituatsioonis järjest enam monopoliseerinud ühiskondlike protsesside analüüsi või ka valeinfo levikuga.

Huvigruppide kaasamine poliitikate kujundamisse ja mitmekesisuse arvestamine oli peateema ka eelmisel nädalal Pariisis üle mitme aasta uuesti toimunud OECD teaduse ja tehnoloogia ministeeriumide tasandi kohtumisel.²

Kuigi mu väitekirja eesmärk ei olnud pakkuda soovitusi teadusrahastamise mudeli ümbertegemiseks, on praeguseks selge, eriti pärast Eesti esimest humanitaarteaduste konverentsi ja rahvusvahelisi teaduspoliitilisi arutelusid, et saadud tulemused peaksid julgustama Eesti teadusrahastust sotsiaalteaduslikult uurima.

1 Töö valmimist toetas haridus- ja noorteamet Kristjan Jaagu nimelise välisõpingute stipendiumiga. Tänan Marek Tamme siinse teksti toimetamise eest.

2 Multistakeholder high-level Dialogue, OECD Science and Technology Policy Ministerial, 23-24 April 2024, Paris, France.

Teele Tõnismann töötab teadurina Adoc Talent Managementi juurde kuuluvas uurimiskeskuses nimetusega interdist­siplinaarne doktorantuuri uurimislabor (Laboratory of Interdisciplinary studies on the Doctorate).