Kas Rail Balticu riigikohtu lahend annab mõjude hindamisele ja planeerimisele uue suuna?

Juriidiliste peennüansside lihvimine jätab tagaplaanile keskkonnakaitse ja pikaajalise ruumiplaneerimise.

MERLE KARRO-KALBERG

Hiljuti kuulutas riigikohus osaliselt kehtetuks Rail Balticu (RB) maakonnaplaneeringu Pärnumaal. Hoolimata sellest, et kohtuotsusega tunnistati planeerimisprotsess õiguspäraseks, tühistati planeering just keskkonnamõju strateegilist hindamist puudutavate vajakajäämiste tõttu. Kohus tõi välja, et planeeringut koostades ei selgitatud mõju, mida Rail Baltic avaldab trassi kõrval asuvale Luitemaa linnualale. Riigikohtu hinnangul jätsid planeeringu koostajad Rail Balticu trassilõigu kõrval asuva Luitemaa linnuala Natura hindamise õigusvastaselt tegemata, piirdudes üksnes eelhindamisega. RB planeeringu koostajad ja keskkonnamõju hindajad Pille Metspalu, Heikki Kalle, Jaak Järvekülg ja Riin Kutsar räägivad alljärgnevalt, kuidas nad seda kohtuotsust tõlgendavad ning milliseid tagajärgi planeerimisele ja looduskaitsele näevad.

Mida teie kui planeerijad ja keskkonnamõju hindajad sellest kohtuotsusest välja loete?

Pille Metspalu: Rail Balticu planeering oli toona koostatud kõiki kehtivaid seadusi ja nõudeid järgides. Praegune kohtuotsus tundub toetuvat paljuski Euroopa kohtu otsustele, mis tehti pärast Rail Balticu maakonnaplaneeringute kehtestamist. Meie arvestasime oma töös leevendavate meetmetega, mis olid eelhindamise faasis toona lubatud. Euroopa kohtu 2018. aastast pärinev lahend lõi aluse uuele praktikale. See otsus tuli RB-le tagantjärele. Kas kohtulahendil saab olla tagasiulatuv mõju ja varem valminud töö tühistatakse?

Teine suurem arutelukoht on rollijaotus: milline on eksperdi vastutus ja kust algab järelvalvaja vastutus. Nii mõjude hindamise aruanne, Natura alade hindamine kui kogu planeering läbis põhjaliku ametkondliku protsessi, kus tähtsad institutsioonid kontrollisid, et kõik oleks nõuetekohaselt tehtud. Mis on kohtu roll? Riigikohus peaks andma õigusselguse, kas meil oli siis seni mõjude hindamise süsteemis selgusetus?

Jaak Järvekülg: Seadusega on ametite vahel rollid jagatud ja ülesanded reguleeritud. Kooskõlastamisel peavad kooskõlastajad kinnitama, et nende valdkonnas seadusega vastuolusid pole ja et kogu olulise teadaoleva infoga on arvestatud, ning otsustaja kinnitab aruande nõuetele vastavaks tunnistamise otsusega, et materjalid on asjakohased ja piisavad. Viimase kohtuotsusega on kogu ülesehitatud süsteem kahtluse alla seatud ja tühistatud.

Metspalu: See on juba teine märgiline otsus, esimene oli Hiiu merealade maakonnaplaneeringu tuuleenergeetika osa tühistamine. Mina olen planeerijana murelik, sest kohtuotsus seab kahtluse alla strateegilise planeerimise peamise põhimõtte: me liigume üldiselt üksikule. Raudtee asukohavaliku näitel näeme, et pärast üldiste põhimõtete läbiarutamist ja baastegurite paika saamist läheb mitu aastat, enne kui jõutakse detailsemate lahenduste juurde. Nüüd on kohus otsustanud, et baastegurid, mille kohta toona kokku lepiti, justkui ei olnudki piisavad või õiged. Kui sobiva asukoha leidmiseks kokku lepitud eeldused ei kehti, siis võiks samahästi kehtetuks kuulutada ka ülejäänud planeeringud. Mõistlik on ikkagi see, et vaatame esmalt suurt pilti, paneme suures mõõtkavas paika, mida ja kuhu rajada soovime, analüüsime, kas seda saab teha või ei saa ja seejärel läheme juba detailsemaks.

Kui palju saaks praegust planeerimise protsessi parendada nii, et kõigil oleks tunne, et nad on ära kuulatud ja neid on kaasatud, et kodanikuühendused ei peaks oma vastuseisu väljendama kohtule kaebamisega?

Metspalu: Protsessi täiustamiskohti pole just väga palju. Loomulikult on võimalik teha veel rohkem koosolekuid ja ehk on ka praegune formaat liialt kaasamis-, mitte osaluspõhine, see tähendab, et dialoogi peab rohkem arendama. Väga raske on suurte keeruliste objektide kavandamisel saavutada absoluutset rahulolu. Kuivõrd on praegune otsus kodanikuühiskonna võit? Lääne-Euroopas näeme, et elanikkonna vastuseisu tõttu on raudteeühenduste ja suurte taristuprojektide kavandamine muutunudki võimatuks. Pikkades keerukates protsessides leiab ikka mõne eksisammu. Kaebeõigus on vältimatult vajalik, kuid äärmuslikuna viib see meid olukorda, kus igasugust planeerimist ja mõjude hindamist välditakse nagu tuld. See võib kaasa tuua olukorra, kus suurarendusi planeeritakse kabinetivaikuses ja piirdutakse vaid tehniliste projektjoonistega.

Järvekülg: Võime küll öelda, et kodanikuühiskond on praegu võitnud. Aga mida ta võitis? See pole uus suur sisuline avastus, vaid bürokraatiareeglite üle vaidlemine.

Kuidas nüüd edasi minna? Olukord on kummaline: ühest otsast Rail Balticut ehitatakse, teisest otsast on selle ehitamise alus – planeering – tühistatud.

Järvekülg: Mulle tundub, et kohus jättis võimaluse, et see tegematajätmine läbitud protsessis, millele viidatakse, tuleb nüüd ära teha ja väidetav viga ära parandada. Tehtud menetlust tuleb uuendada, ilma et peaks nõuetekohaselt läbitud protsessi uuesti otsast peale alustama.

Riin Kutsar: Kohus ütles oma otsuses ju ka seda, et ta jätab otsustajale valikuvõimalused, kuidas trassi otsad ikkagi kokku viia, seetõttu ka trassivalik tühistatigi ulatuslikumas osas kui üksnes Luitemaa linnuala läheduses. Kohtuotsuses on välja toodud, et kui uuesti Natura asjakohasel hindamisel jõutakse järeldusele, et raudtee mõju Luitemaa linnualale pole välistatud, siis ei tähenda see seda, et raudteed ei tule. Vabariigi valitsuse otsuse ja Euroopa Komisjoni teavitamisega on võimalik siiski edasi minna. Samuti jätab kohtuotsus valiku, et võib korrata ka trassivalikuprotsessi ja leida uus võimalik lahendus.

Natura hindamine on väga rangelt vormikohane hindamine ja iga sõna peab olema juriidiliselt läbi mõeldud. Oleme jõudnud olukorda, kus vaidleme tihti vormi ja sõnakasutuse, mitte sisu üle. Näiteks: millal kasutada väljendeid „oluline mõju“, „negatiivne mõju“, „ebasoodne mõju“? Kas oluline on see, et keskkonnateemadega tegeletakse või et juriidiliselt oleks kõik korrektne ja sõnu õigesti ja õiges kohas kasutatud? Miks peab keskkonnaekspert teadma eelkõige juriidilisi üksikasju, mitte tegelema sisuliste hindamisküsimustega?

Metspalu: Me võime jõuda olukorda, kus me ei vaata suurt pilti, vaid planeerime ainult välistamise meetodil. Natura alad on mängust väljas, tark on edaspidi vältida ka mõnevõrra ebamäärast Natura ala lähedust. Näiteks kui merre hakatakse planeerima kaabli­koridori, siis minnakse Natura alast igaks juhuks 400 kilomeetrit ringiga mööda, selle asemel et otsida tasakaalu ja kaaluda tehnilisi lahendusi, kuidas kaitse-eesmärke arvestades parimat otseteed kasutada. Selline käsitlus võib kaasa tuua suure majandusliku kahju ja tegelikku kahju ka looduskeskkonnale. Kui merre vedada 100 kilomeetri asemel 400 kilomeetrit kaablit, siis kas looduskaitselised huvid on igati paremini kaitstud? Selleks üldine strateegiline planeerimine mõeldud ongi, et variante kaaluda.

Heikki Kalle: Ülereguleeritust ja liiga vara detailidesse minekut on ka rahvusvahelises ringkonnas arutatud. See tekitab bürokraatiat juurde, hägustab suurt pilti, diskrediteerib loodus- ja keskkonnakaitset. Looduskaitse üllaid põhimõtteid hakatakse põlastama ja see töötab lõpuks loodussäästlikkuse põhimõtetele vastu. Kliimamuutused ja elurikkuse kadu on probleem, seda ei seata enamasti kahtluse alla, aga kui me keskkonnakaitse põhimõtteid kuritarvitades ja labastades edasi läheme, siis saavutatakse lõpuks vastupidine.

Natura võrgustiku kaitse väga juriidilisel käsitlusel on omad põhimõttelised väljakutsed. Näiteks Hollandi riiklik keskkonnamõju hindamise agentuur on öelnud, et direktiivide järgimisel ei tohi looduskaitse ökoloogilised põhimõtted kaduma minna, rõhutatakse terviklikku mõju hindamist. Elurikkuse kaitse seisukohalt on üleeuroopalise Natura võrgustiku tähtsust raske üle hinnata, kuid ökoloogiliselt tasakaalustatud arengu käsitlemisel on tähtis ka kõik muu, mis jääb regulatsioonidest väljapoole, n-ö tavapärase looduskaitse halli alasse.

Järvekülg: Looduskaitsereeglid on ju inimeste vahel kokku lepitud reeglid, mis on rangelt ja bürokraatlikult paberile pandud. See paber on hakanud elama oma elu. Me ei räägi enam sisust, vaid sellest, kas vastame kirjapandud reeglitele.

Kuivõrd on üldse üldisel tasandil võimalik projekti mõjusid keskkonnale hinnata sellises detailsusastmes, nagu kohus lõpuks nõudis?

Metspalu: See on võimalik ainult siis, kui eelprojekti koostatakse samaaegselt. Nii meil Rail Balticu planeeringuga ka oli.

Järvekülg: Praegune (kohtu)praktika näitab, et see ongi ainuke viis, kuidas selle taseme planeeringuid teha. Nii ei räägi me ju etapi viisi planeerimisest, vaid teeme kõike korraga.

Metspalu: Selliselt tegutsedes raiskame tohutult raha ja inimeste aega, sest võib selguda, et seda objekti polegi mõtet kas üldse või konkreetsesse asukohta kavandada. Läbi eriti mustade prillide vaadates seab see kahtluse alla kogu planeerimise ja keskkonnamõju hindamise valdkonna tuleviku. Noored särasilmsed inimesed ei taha tulla juriidika ja ülemäära keerulise süsteemiga rinda pistma. Lõpuks jäävadki mõjud hindamata, sest pole enam eksperte.

Kalle: Rääkida tuleb ka sellest, et üle­reguleeritus ja keerulisus viivad tendentslikkuseni. Ökoloogia ja planeerimine on juba isegi olemuselt keerulised, kui nüüd veel lisandub ülereguleeri­mine, siis on inimestel raske teemas orienteeruda ja otsustamises sisukalt osaleda. Nii võib ühiskond sihi silme eest kaotada ja meie väärtuste kaitse eesmärke pole võimalik täita.