Juriidiline õnn

Menetlemispõhisuse juurdumine planeerimises on sundinud taanduma paljud põhiväärtused ja kogu­kondade võime kaitsta looduslikku ja ehitatud keskkonda. Kuidas seista vastu bürokraatia pealetungile?

MARGUS KOOT

Eetika on surnud. Koolitusfirmad kutsuvad üksteise võidu priske osavõtutasu eest seadustest arusaamise koolitustele. Sunnitakse leppima, et õnn on seadustes kirjas. Õpime mõistma „õiguslikke küsimusi, teeme oma tööd korrektselt ja õiguspäraselt, tuvastame õiguslikult olulisi olukordi“ (üks paljudest koolituspakkumistest meilikastis). Õnn on juristide kätes.

Igas alguses on mõte, seejärel tuleb tegu. Loomulikult tuleb toimida seadustele vastavalt. Igaks võimalikuks olukorraks neid siiski pole. Aga pole häda – me oleme osavad seaduste tõlgendamises. Isegi põhiseadusest suudame välja lugeda põhjendusi oma tegudele (loe: kohtuasjadele). Kui seaduste tõlgendamine tundub ebaõigena, otsime abi eetikast. Meie sees olev moraalitunnetus peaks andma arukaid vastuseid. Peaks, aga ei anna. Mida teha siis, kui seadus on kehtiv, kuid ebamoraalne?

Eetikast sotsioloogia ja psühholoogia kaudu

Eetika ei ole üksi. Sotsioloogiaõpikutest tuttavate erinevate inimkoosluste käitumismudelite kirjeldustest tekib äratundmisrõõm, mis kustub kohe, kui hakkame mõistma ruumilises keskkonnas tegutsejate käitumismustrite vastandlikkust. Raske on ühisosa leida huvigruppidega, milledest üks usub siiralt ühiskonnas valitsevasse harmooniasse kõigi tema üksikosadeni, teine (konfliktiteooriast lähtujana) peab eesmärgiks kokkulepetes saavutatud tasakaalu lõhkumist, kahtlustades tasakaalu ennast kellegi huvide teenimisena. Nende kahe vahel tegutsevad dramaturgilise suhtlemise meistrid, kes näitlejatena, iseennast kehastades, püüavad manipuleerida teiste inimeste arvamustega saavutamaks oma isekate ideede elluviimist (näiteks aastatetagune idee autotunneli kavandamiseks muusikaakadeemia ette või ka mõne teadlase katse fosforiidi suuremahulise kaevandamise alustamiseks).

Teisalt mõjutab eetikat psühholoogia. Meie lastetuba ja iseloom annavad endast märku kohe, kui probleem väljub harjumuspärasest formaadist. Näiteks kui kõrgel riigiametnikul aatelisust nõudvat tööd tehes tekib vajadus oma isiklikke omandiküsimusi lahendada. Imekombel moondub päeval ameti­juhendist kinni pidav isik sageli kiuslikkusest ja väiklusest pakatavaks tigedaks kodanikuks, kes isikliku hüve nimel on valmis kas või kogu ühiskonna põhja laskma. Rääkimata loengutes küsitletud üliõpilastest, kes majanduslikus kitsikuses olles võtaksid vastu töö, mis on ilmses vastuolus nende eetiliste tõekspidamistega. Psühholoogia annab lisaks teadmise, et ümbritsevast ruumist arusaamise ulatus sõltub haridusest ja inimese üldisest arengutasemest. Piinlik ju tunnistada, et ka erialane doktorikraad ei anna vähimatki garantiid isiksuse tervikliku ja eakohase arengutaseme olemas­olule. Enamasti ei häbeneta oma joonistamis- või muusikaoskuse kohta avaldada, et neid arendati viimati koolis käies. Ometi ei taheta näha samalaadset arenematust ümbritsevast ruumist tervikliku arusaamise osas. Isiksuse arengut tuleks seega hinnata igas segmendis eraldi, tunnistades arengust mahajäämust (segmentaarset arengupeetust) teemades, mis võivad olla määrava tähtsusega oluliste ümbritsevat ruumi/keskkonda puudutavates küsimustes.

Lisaks tuleb tunnistada tõsiasja, et mis tahes diskussiooni osalise (olgu see kodanik, ametnik, arendaja või planeerija) puhul näeme oodatavate rolli­esituste sees vähemalt 50% ulatuses osaliste lastetuba, iseloomu ja isiksuse ebaühtlast/puudulikku arengutaset. Suurema tähelepanuta on jäänud, et ka kõik ruumilise keskkonna arengu mõjutajad tegutsevad rohkem isiku­kohastest psühholoogilistest hoiakutest, mitte niivõrd ametlikust rollijaotusest lähtuvalt. Ilmselt olekski naiivne arvata, et ametialast positsiooni vastu võttev isik muutub automaatselt ametijuhendit järgivaks robotiks. Võib eeldada, et nii asjassepuutuvad tava­kodanikud, arendajad kui ka ametnikud esindavad suurel määral oma isiklikke eetilisi väärtushinnanguid ja seisukohti, mida väliselt nähtavad rolli­tunnused üksnes võimendavad.

Tõstes fookuse ruumilisele planeerimisele, tuleb küsida, miks on nii, nagu on. Miks on planeerimises jäänud väheseks kirge ja meelerahu? Usku, et planeerimise kaasabil võiks muuta kogukonna elukvaliteeti oluliselt paremaks? Miks on planeerimisest saanud hall argipäev menetlejate maailmas? Kas me tunnetame, milliste eetiliste tõekspidamiste alusel me tegutseme? Kas ühiskond on ikka veendunud, et ruumiline planeerimine võiks olla see telg, mille abil kavandame jätkusuutlikku teed olevikust tulevikku.

Igal lapsel peaks olema kindel ja hooliv kodu. Miks planeerimine pole endale päriskodu leidnud? Ta on olnud üüriline majandus-, keskkonna- ja siseministeeriumis, praegu saab peavarju rahandusministeeriumis. Kas seal on tal head vanemad? Kahtlen. Kas planeerimine on saanud peamiseks tööriistaks kohaliku arengu kavandamisel ja realiseerimisel? Sugugi mitte, sest ruumiline planeerimine paikneb omavalitsustele seadusega antud ülesannete pingereas alles kaheksandal kohal pärast jäätmehoolduse korraldamist. Et esikohal troonib suveräänselt sotsiaalteenuste korraldamine, siis võiks planeerimise järgmiseks koduks ennustada sotsiaalministeeriumi?

Halli argipäeva saabumise põhjusena võib näha pimedat usku planeerimisseadusandluse kõikvõimsusesse. Ühiskonna ees seisvaid ruumiküsimusi loodetakse siiralt lahendada vaid juristide ja kohtute kaasabil.

Planeerimine ei ole enam avalikes väitlustes sündivate uute ideede ja kogukondade poolt kokku lepitavate väärtussüsteemide kasvulava. Selle asemel näeme bürokraatia edasist pealetungi ja eriti jäärapäisuse plahvatuslikku kasvu, mis iseloomustab olukordi, kus otsustajad ei suuda ega taha oma tegevuskava muuta ka argumenteeritud faktide korral.

Et mõista menetlemispõhisusse takerdumise anatoomiat, teeme kiir­ülevaate planeerimisseadusandluse kujunemisse.

Õhinapõhisusest menetlejate maailma

Planeerimisseadusandlus puudus Eestis 1995. aastani. Märksõnadeks olid õhinapõhisus ja vabadus. Omavalitsused mõtlesid oma peaga ja ilma olulise poliitilise survestamiseta, oli suur katse-eksituse ja välismaalt eeskujude otsimise aeg. Puudusid tugevad kodanikuühendused ja harjumus planeerimislahendusi kohtusse kaevata. Planeeringute eetiline platvorm lähtus tegijate väärtushinnangutest.

1995. aasta tõi esimese planeerimis- ja ehitusseaduse. Linnad-vallad said võimaluse lisaks planeeringutele teha ehitusmäärusi kohalike olude arvestamiseks. Ehitusmääruste formaat, mis olemuselt tähendab teksti kujul kokku lepitavaid ehitustingimusi ja -piiranguid, oli vanas Euroopas end väga hästi õigustanud. Tavakodanikule olid tekstina kirjeldatud kokkulepped märksa arusaadavamad planeeringukaartidest, seega oldi valmis kokkulepitud reeglitest ka meelsamini kinni pidama, andes tulemuseks märksa harmoonilisema üldpildiga linnad ja asulad. Esimese seadusega saab alguse ühemeheseaduste traditsioon, kus seaduse tuum tekib üksikametniku eestvedamisel, kelle eetilisele platvormile seadus tugineb ning kes hiljem asub aktiivselt seaduse mõtet avalikkusele selgitama. Distantsilt vaadatuna ja tänapäeva olukorda silmas pidades võis sellist lähenemist isegi põhjendatuks pidada.

2003. aastal viivad erimeelsused ametkondade ja ametnike egode vahel planeerimis- ja ehitusseaduse lahutamiseni kaheks. Seadusi kureerivad ametkonnad kuulutavad teise poole koostatud seaduse loomulikult kõlbmatuks. Samas sai ehitusmääruste tegemine sisse märkimisväärse hoo. Kodanikud mõistsid võimalust kaitsta oma traditsioonilist elukeskkonda arusaadavalt sõnastatud terminitega.

2005. aasta on oluline murdepunkt seaduspõhisuse ja kompetentsipõhisuse tasakaalu murdumisel. Allakäigutrepi esimeseks astmeks saab tolleaegse õiguskantsleri nõue kõik olevad ja tulevad ehitusmäärused senisest kohustuslikust soovituslikuks muuta. Õiguskantsler, pidades piisavaks ühe (!) miljööalast tulenevate piirangute osas rahulolematu isiku pöördumist, valib otsustuse aluseks formaaljuriidilise vaate­nurga, hüljates samal ajal kogukonna kokkuleppelise ühisväärtuste kaitsmist toetava eetilise programmi. Õnneks elasid kogukondade omaks võetud ehitusreeglid rünnaku üle ja on leidnud oma koha mitmetes planeerimis­dokumentides üle Eesti.

2009. aastal muudetakse planeerimisseadust oluliselt. Ehitusmäärused taandatakse ametisisesteks tööjuhenditeks. Menetlemise osakaal suureneb oluliselt, samal ajal planeerimise sisulise osa kvaliteedi parandamises ei lisandu midagi märkimisväärset.

2015. aastast alates on õnn meeldiva ruumilise keskkonna tagamise tähenduses juriidiline mõiste, mida saab piiramatult vaidlustada ja kohtusse kaevata. Süvenemata formaalsetesse põhjendustesse, miks justiitsministeerium uue planeerimisseaduse kirjutamise endale kaaperdas ja lükkas kõrvale kogu Eesti planeerimisalase kompetentsi, saame olla tunnistajateks juriidilise ja menetlemispõhise maailmavaate võidukäigule. Ehitusmääruste formaat likvideeriti lõplikult (põhjenduseks vähene kohtus vaidlustamise kõlblikkus). Tõrvatilgaks teel juriidilise õnneni oli vaid kompetentsipõhiste erialaliitude palvekiri presidendile diletantliku ja kahjuliku seaduse välja kuulutamata jätmiseks. Muidugi ei suutnud teadmised ja argumenteeritud põhjendused poliitilisi kokkuleppeid nurjata. Nii oleme jõudnud muretusse menetlemise ajajärku.

2015. aastat tuleb lugeda ka planeerimiseetika lõhenemise aastaks. Võim (poliitilised kokkulepped, institutsioonid, võimuaparaat) koostab ise reeglid ja sobivad seadused. Kompetents aga samastatakse kodanike avaliku arvamusega, mida tuleb küsida, kuid ei pea arvestama.

Siit pole enam kuhugi edasi liikuda. Võime õlitada ja reguleerida bürokraatia­masinat, kuid sisulisi väärtusi juurde ei teki. Kust otsida lahendusi?

Võib-olla püüaks veidi kohendada põhiseadust, mis on olnud juristidele kohtumenetluses justkui tähtajatu indulgents? Põhiseaduse puhul on kombeks ikka rääkida selle üldisest mõttest ja vaimsusest. Ka sellest, et õigused ja kohustused peavad tasakaalus olema. Aga just siia ongi ebakõla maetud. Põhiseadus ütleb, et „igaühel on õigus enda omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada“ (§32). See lause on kujunenud juristide mantraks riigikohtu lahenditeni välja, kuulutades eraomandi pühaks. Aga kuhu jäävad kohustused? Samas ütleb põhiseadus lapsevanematele, et neil on „õigus ja kohustus kasvatada oma lapsi ja hoolitseda nende eest“ (§27). Ilmselt tuleks omandit käsitlev lõik ümber sõnastada täiskasvanulikumal moel: „Igaühel on õigus ja kohustus kasutada oma omandit keskkonnasäästlikult ja hoolitseda selle eest heapere­mehelikult.“

Inimene vs. inimene

Süsteemses ja seadustele tuginevas keskkonnas tekib ettekujutus institutsioonide olemasolust kui iseenesestmõistetavusest. Üksikisiku rolliks jääb tegutseda kehtestatud reeglite ulatuses. Praegu domineeriv menetlemispõhine planeerimisseadusandlus annab kompetentsivälistele osapooltele – nii arendajatele kui üksikisikutele (ilma vajaduseta kogukonnaga arvestada) erakordselt suure õiguse mõjutada (nii planeerimis- kui kohtumenetluse kaudu) suurte kogukondade ruumilist elukeskkonda. Teiselt poolt on märgatav üha suurenev ametnike ja poliitikute ametipositsiooni kasutamine protsesside mõjutamiseks oma isiklike väärtushinnangute ja eelistuste põhjal. Menetlemispõhisust toetav seadusandlus annab osapooltele mõjusa relva protsesside pööramiseks meelepärasesse suunda ilma kohustuseta vastutada ruumilise keskkonna harmoonilise arengu ja jätkusuulikkuse eest.

Peame loomulikuks, et tulirelva omanikud peavad enne loa saamist läbima vaimse seisundi kontrolli ja sooritama eksami. Planeerimisprotsessi osapooltele seadusega antud psühholoogilise relva kasutajate tegelik sisukohane arengutase ja eetilised tõekspidamised on avalikkusele aga teadmata. See võib ühiskonnale olla samaväärselt ohtlik.

Psühholoogilise relva kasutamise näiteid ei pea kaugelt otsima. Seadus andis eelkirjeldatud taustakontrollita tavakodanikule õiguse hävitada näiteks võimalus uuesti üles ehitada oma ajaloolisse asukohta kunstiakadeemia hoone. Seadusandlust ollakse harjunud pidama vahendiks täiendavate omandit puudutavate õiguste saamisel ilma omapoolsete kohustuste tunnistamiseta suurema kogukonna suhtes.

Eelneva valguses tuleb tunnistada formaalse ja juriidilise maailmavaate jätkusuutmatust. Kaalutleme võimalikke lahendusi.

Alguses mõned võtmeküsimused. Millises füüsilises kultuuriruumis me elada tahame? Milline ruum tagab turvatunde? Kas eesmärgiks on oleva väärtussüsteemi hoidmine või tahame pidevalt muutusi? Kas saab otsustuskorras peale sundida mitmekultuurilist keskkonda rahvuskultuuri asemele? Kas kaasamine ja osalemine planeerimisprotsessis on ainsad viisid tulevikku suunatud keskkonna loomisel? Kas otsus ruumilise keskkonna muutmiseks (planeerimine) peab tingimata tulema kogukonnast väljastpoolt (administratiivselt)?

Juriidiline vs. kogukondlik õnn

Kuigi eelnevas tekstis on korduvalt kasutatud mõistet „kogukond“, vajab selle sisu täpsemat määratlemist. Kogukonna väikseim vorm on perekond. Et seni teadaolevate geeniuuringute alusel ei saa laps oma iseloomu ega väärtushinnanguid pärilikkuse teel, on vanemate suurim väljakutse lapse esimestest eluaastatest alates tema eetiliste tõekspidamiste suunamine ja väljaarendamine (sageli delegeerivad vanemad selle kohustuse süüdimatult koolile). Kui üliõpilaste väärtushinnanguid ja ruumilise keskkonna tunnetust analüüsida, on järjest enam näha lapsepõlves väljaarendamata eetika, mis avaldab negatiivset mõju nende edaspidisele tegevusele eri rollides (loojana, ametnikuna, ettevõtjana).

Perekonnast järgmiseks kogukonna vormiks võib lugeda naabruskonda, mis tekib lähikeskkonnas omavahel suhtlevatest naabritest. Ideaalis jagab naabruskond ühist eetilist väärtussüsteemi, mis sisaldab arusaamist nii ümbritseva keskkonna esteetikast kui ka lähestikku asetsevate hoonete mastaabist, nende paiknemise tihedusest jpm. Naabruskonna tekkimise mõtteks on turvalise ja ühiselt aktsepteeritava elukeskkonna olemasolu.

Naabruskonnad moodustavad asumkonna, millel on ühine identiteet koos sarnase arusaamaga ehitus- ja kultuuri­traditsioonidest. Ka miljööväärtusest. Suuremates linnades on asumkondadeks (ühiste tunnuste, mitte administratiivpiiride järgi) asumid (ka selge identiteediga linnaosad).

Ühiste väärtuste üldisema tajumise pinnalt moodustuvad üha suuremad kogukonnad riigini välja. Turvalises ja jätkusuutlikus kogukonnas tunneb kodanik end õnnelikuna. See ei ole juriidiline, vaid tegelik õnn.

Kogukonnapõhiste eetiliste väärtussüsteemide alusel tegutsemisel on oluline eelis juriidilise planeerimise ees: kogukonnad kannavad endas reaalseid kokkuleppeid ja väärtussüsteeme soovitud elukeskkonna kvaliteedi osas, mida formaalne võimuhierarhiline ja seadustepõhine tegutsemine ei võimalda. Loomulikult ei koosne praegune inimasustus ainult kogukondadest. Uued arendusalad või vanad linna­südamed vajavad alles kokkukuuluvustundega kodanike ühendumist ja ühise identiteedi loomist.

Esimesest planeerimisseadusest alates on neljaastmeline planeeringute süsteem (riigi-, maakonna- , üld- ja detailplaneeringud) olnud peaaegu muutumatu (lisandunud on vaid üle kodanike peade tehtavad eriplaneeringud). Ehk oleks mõttekas pöörata süsteem vastassuunaliseks, viies algatuste tegemise ja ruumilise keskkonna üle otsustamise õigus kogukondadele. Kokkulepped väikestes kogukondades oleks aluseks suurematele. Siis summeeriks üleriigiline planeering pigem kogukondade kaalutletud tahte.

Oleme harjunud rutiiniga, kus üldisemaid planeeringuid alustavad ametkonnad, et siis asjassepuutuvaid kogukondi „kaasata“ või kutsuda „osalema“ juba käimasolevas, sageli varem ette otsustatud protsessis. Silmatorkav väärdumus sellise käsituse juures on Rail Balticut puudutavad arutelud, kus ikka ja jälle jõutakse põhiküsimuseni, kas kõigepealt peaks sõnastama läht eülesande (miks ja kuidas) ning alles siis edasi tegutsema.

Kogukondliku algatuse puhul võiksid ruumilise planeerimise lähtepunktiks olla lihtsad küsimused. Kas olen õnnelik, et keskkond mu ümber on selline, nagu ta praegu on? Kas ja milliseid muudatusi oleks üldse vaja? Alles seejärel saab valida sobivad tööriistad soovitu elluviimiseks. Selleks võib olla planeeringu koostamine, aga ei pea. Arhitektid ja planeerijad võiksid pigem olla kogukondade algatuste nõustajad ja ideaalis ka oma töös kogukondade poolt rahastatud. Siis saaksid praegu bürokraatiast ja poliitikute teenindamisest väsinud planeerimisametnikud selle asemel iseseisvate ja otsustusõigusega kogukondade tegevusi tervikpilti sobitada, mis tähendaks ruumilise planeerimise alase tegevuse siirdumist kohalikelt omavalitsustelt kogukondade kätte.

Kui suudetakse kokku leppida ühistes väärtustes, neid tekstina või muul lihtsal ja arusaadaval moel kirja panna ja sama loomuliku iseendastmõistetavusega kogukondliku tegutsemisjuhisena järgida, võib leida palju muidki seni proovimata teid, kuidas soovist tulemuseni jõuda. Seadusi tõlgendamata ja eetika toel.

Artikkel põhineb 2. XI 2017 Tartu planeerimis­konverentsil peetud ettekandel.