Korrastatuse poole

Ruumilise planeerimise rohelise raamatu avaldamisest on möödas ligi kaks aastat, nüüd on paslik hinnata, kuhu valdkonna arendamise algatused on jõudnud.

KATRI-LIIS ENNOK, TIIT OIDJÄRV

2020. aasta algul valmis ruumilise planeerimise roheline raamat, mille eesmärk oli läbi arutada valdkonna kitsaskohad, ergutada arutelu ja pakkuda lahendusi. Juba mõni kuu hiljem esitas planeerija Maila Kuusik¹ Sirbis küsimuse, kellele raamat on mõeldud ning avaldas kahtlust, et dokumendis toodud lahendused jäävad õhku rippuma. Toona selgitas raamatu üks koostajaid Tiit Oidjärv² dokumendi rolli ning võimalusi selle elluviimiseks.

Digipööre

Mitme teema puhul on rohelises raamatus uusi võimalusi loova meetmena osutatud digilahendustele. Need edendavad kaasamist, kiirendavad planeeringumenetlusi, sunnivad planeeringute koostamisel keskenduma sisulistele lahendustele ja vähem menetlusnõuete täitmisele. Digilahendused võimaldavad ka planeerimist seirata kogu riigis ning andmetele tuginedes tuvastada kitsakohad ja arenguvõimalused. Kui näiteks piirkondlik teave planeeringumenetluste etappide kestuse ja ettepanekute arvestamise või arvestamata jätmise kohta oleks teada, saaks täpsemalt hinnata nn mustritaguseid protsesse ning vajaduse korral kavandada muudatusi. Ka 2021. aastal valminud ehituse visioonidokumendis³ rõhutatakse planeeringute valdkonna digiteerimist: planeering kui ehitise elukaare üks etapp suurendab järgmiste etappide läbipaistvust ning vähendab ajakulu.

Nii digilahenduste väljatöötamisel kui ka rakendamisel on tehtud märgatavaid edusamme. Näiteks Tartu linn kehtestas sügisel uue üldplaneeringu, mis on loodud digivormis ja kus käsitletakse uuenduslikult maakasutus- ja ehitustingimuste esitamist.⁴ Selliselt koostatud planeeringud annavad kehtivatest nõuetest lihtsama ja kiirema ülevaate. Esimesed andmebaasipõhised planeeringud on ära näidanud ka kitsaskohad: näiteks kuidas korraldada planeeringu (töö)versioonide salvestamine selliselt, et need oleksid ka tagantjärele lihtsalt avatavad või kuidas anda ülevaade kogu omavalitsusala ruumilisest arengust.

Riigi tasandil on planeeringute valdkonna digipööret rõhutatud ka valitsuse tegevusplaanis. See annab kindluse, et poliitiline tugi on olemas.

Digiteerimise esimene samm on loodav kehtivate planeeringute ühtne andmekogu (PLANK), mida ootavad nii avaliku kui ka erasektori esindajad. Kui kõik kehtestatud planeeringud on ühes andmekogus, lihtsustab see andmete kättesaadavust, suurendab valdkonna läbipaistvust ning hoidutud on dubleerivatest IT-arendustest. Laekuvad planeeringuandmed süvendavad analüüsivõimet ruumitotsuste langetamisel nii kohalikul kui ka riigi tasandil. Planeeringute andmekogu on plaanis kasutusele võtta 2022. aastal. Sellealased koolitused ja infopäevad on kavas käivitada 2022. aasta kevadest.

Kaalumisel on planeeringute ühtse menetluskeskkonna loomine. 2020. aastal valminud eelanalüüs näitas, et menetluse infosüsteemi kasutuselevõtuga oleks võimalik kokku hoida tehnilistele toimingutele kuluvat aega ning lihtsustada planeeringumenetluste ajal planeeringute sisuga tutvumist. Samasugused rakendusi luuakse või on juba loodud ka lähiriikides. Otsused menetluse infosüsteemi loomise kohta langetatakse eeldatavasti 2022. aastal, aga eelnevalt tuleb täiendada asjakohaseid õigusakte.

Digilahenduste riskid ja võimalused

Viimasel paaril aastal on planeerijatel päevakorda tõusnud digiteerimisküsimused, millega peavad tegelema seaduseandjad, teadlased ja praktikud. Tajutav on hirm, et kuna andmete kaudu on võimalik – ning digilahenduste rakendamiseks vajalikki – planeering esitada paljude andmeühikutena, väheneb ruumilise terviklahenduse tähtsus. Seda tuleb lahenduste väljatöötamisel ning nende rakendamisel vältida.

Digilahenduste kasutuselevõtt eeldab kõigilt uute oskuste omandamist ja senistest harjumustest loobumist. Loodetavasti õnnestub neil teemadel mõtteid vahetada kevadesse lükkunud Tartu planeerimiskonverentsil, mille peateema on samuti ruumiline planeerimine digiajastul, ning rahandusministeeriumi digiümarlaudadel.

Digiarenduste edenedes on järjest selgemaks saanud, et digiteerimine ei ole ega saa olla eesmärk iseenesest, vaid arendustega tuleb panustada planeerimise üldeesmärkide saavutamisse. Ühe näitena saab tuua ka rohelises raamatus probleemina kirjeldatud planeeringute mitmeti mõistetavuse ja sellega seotud rakendamisprobleemid, mida andmete määratlemine kindlasti vähendab. Tõsi, ka siin on peidus risk, et planeeringutes määratakse tingimused liiga täpselt, mis omakorda takistab rakendamist.

Seega tuleb vältida olukordi, kus teemad on andmetena liiga rangelt kirjas, samuti seda, et sisult sama nähtust tähistatakse planeeringutes erinevalt.

Kui loodavasse ühtsesse planeeringute andmekogusse lisatakse planeeringud pärast kehtestamist, siis tuleb tegeleda ka varem kehtestatud planeeringute kättesaadavuse parandamisega.

Rahandusministeerium pöördus suvel kõigi kohalike omavalitsuste poole, et saada täpset infot kehtivate planeeringute kohta. Andmekorje näitas, et paljudes omavalitsustes puudub info, millised planeeringud kehtivad. Mitmes piirkonnas raskendas olukorda haldusterritoriaalne reform, mille tagajärjel jäid planeeringud vanasse vallamajja ning teave vaid mõnele endisele töötajale. Tõsi, on omavalitsusi, kus on tegeletud nii planeeringute korrastamise kui ka nende digiteerimisega. Digilahenduste kasutuselevõtt kiirendab korrastamist, loodetavasti on võimalik seda lisarahaga toetada.

Eesmärk on üle riigi leida võimalusi varem kehtestatud planeeringute digiteerimise toetamiseks, et lihtsustada planeeringuandmete kasutamist maa ja ehitistega seotud menetlustes. Kogemus näitab, et seda laadi protsessid kestavad aastaid.⁵

Taristu väljaarendamine

Rohelises raamatus nenditakse, et kiire rahvaarvu kasvuga omavalitsused on arendajailt uute elamualade planeeringu­protsessis küsinud tasu tehnilise ja sotsiaalse taristu edendamiseks. Kuigi nii tehakse paljudes riikides ja teguviis on põhjendatud, on probleemiks nii õigusliku selguse puudumine kui ka vähene läbipaistvus.

Sotsiaalse taristu tasu teemat on käsitletud 2020. aastal Praxise ja advokaadibüroo Triniti ning ministeeriumide ja riigikantselei tehtud kohaliku kasu analüüsis.⁶ Samuti analüüsiti kohaliku elanikkonna kasu suurtest erasektori arendustest (nt tehased, tuulepargid) – need küsimused kerkivad pea iga keerulisema planeeringu puhul. 2021. aastal tutvustas riigihalduse minister valitsusele analüüsi tulemusi. Seejärel asuti rahandusministeeriumis välja töötama õiguslikke lahendusi detailplaneeringutega kaasnevate rahaliste kulude ja tulude valdkonna korrastamiseks, majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumis tegeldi tuuleenergeetika kohaliku kasu teemadega ning mitme ministeeriumi koostöös arutati muid arendusi.

Teiste riikide kogemus annab alust eeldada, et olenemata loodavast õigusraamistikust tuleb kohtulahendites ja akadeemilistes käsitlustes muudatusi ette ka edaspidi. Väljaspool planeeringu­ala arendusega kaasnevate kulutuste jagamist puudutab praegu riigikogu menetluses olev planeerimisseaduse muudatus.

Arendustega kaasnevate rahaliste tulude-kulude jagunemises tuleb luua õigusalane selgus. Sama nõude esitas ka õiguskantsler sügisel peetud kõnes riigikogule.⁷

Pädevuse suurendamine

Planeerimisega kokkupuutuvate osaliste pädevuse suurendamiseks on korraldatud koolitusi ja koostatud juhend­materjale. Kuna ligikaudu neljas viiendikus omavalitsustest koostatakse uusi üldplaneeringuid, on viimastel aastatel keskendutud eksperditeadmiste kaasa­misse. Euroopa Liidu struktuurivahenditest rahastatud üldplaneeringute töötubades oli võimalik valdkondade ekspertidega ning omavalitsustel üheskoos arutada koostatavate üldplaneeringute lahendusi. Käesoleva aasta sügisel algatati nelja ministeeriumi koostöös ruumiloome koolitusprogramm, mida viib läbi arhitektuurikeskus. Programmi eesmärk on anda ruumiteemadega kokku puutuvatele ja ruumiotsuseid langetavatele ametnikele teadmisi, et nad jõuaksid paremat elukeskkonda tagavate otsusteni.

2022. aastal valmib ka detailplaneeringu juhendmaterjal, mis tugineb planeerijate ühingu, arhitektide liidu ning maastikuarhitektide liidu sisendile. Planeeringutesse kaasamise hea tava suunab planeeringu korraldajaid parimate ruumilahendusteni jõudmiseks tegema koostööd kõigi osalistega.

Üks rohelises raamatus välja toodud lahendus pädevuse tagamiseks on ametnike jagamine omavalitsuste vahel piirkondades, kus planeeringute arv on väike ja seetõttu on ametnike kogemus planeeringute valdkonnas vähene.⁸ Hea näide omavalitsuste koostööst planeeringute valdkonnas on pärit hiljutisest kehtivate planeeringute andmekorjest, kus ühe omavalitsuse planeeringuinfot aitas korrastada naaberomavalitsuse ametnik, kes oli teema endale juba selgeks teinud. Kindlasti on omavalitsuste koostöö kohta meil veel palju õppida, näiteks Hollandist, kus koostööd edendav regulatsioon on kehtinud aastakümneid ning omavalitsuste koostöö ruumilise arengu suunamisel on enesest­mõistetav.⁹

Mis teoksil?

Osaliselt on õnnestunud riigis käivitada ruumilise arengu seire, mis on samuti rohelises raamatus arendusvajadusena välja toodud. 2020. aastal hinnati esimest korda rahulolu elukeskkonnaga ja see andis võrdlemise võimaluse.¹⁰ Tulemused näitasid, et omavalitsuste kaupa rahulolu varieerub. Andmekorjet on kavas järjepidevalt korrata. 2021. aastal valmis koostöös ekspertidega ka täiendatud metoodika elukeskkonnaga rahulolu seire korraldamiseks.¹¹

Koostöös OECDga on välja töötamisel poliitikasoovitused väheneva rahvaarvuga piirkondades kvaliteetse elukeskkonna, asjakohase taristu ning teenuste pakkumise tagamiseks. Üleriigilise tühjade korterite alusuuringu¹² ning tühjade korterite prooviuuringu kõrval keskendutakse OECD projektis kahanevate piirkondade võimalustele arengut poliitiliselt suunata.

Lahendamist vajab küsimus, kuidas siduda maakasutusmuudatuste seire poliitika kujundamise ja strateegilise planeerimisega. Suurenenud on inimkasutuses olev maaressurss, samal ajal riigi rahvaarv väheneb. Kindlasti ei ole tegemist kestliku arengusuunaga. Uuselamuid lisandub hoogsalt väikeste – ühe või mõne majaga – ühikute kaupa, mis suurendab keskkonna jalajälge veelgi ning avalikud ja kaubandusteenused järjest kallinevad. Ülevaate saamiseks on vaja välja töötada maakasutusmuudatuste jälgimise metoodika ning siduda see eri valdkondade poliitikakujundamisega alates maakasutuse planeerimisest kuni transpordipoliitika ja sotsiaalteenuste pakkumiseni. Loodetavasti töötatakse lahendused välja uues üleriigilises planeeringus.

Õigusloome valdkonnas on sel ja järgmisel aastal käimas analoogselt ehitusseadustiku revisjoniga 2015. aastal jõustunud planeerimisseaduse järelhindamine. Analüüsiga antakse juriidiline taust planeerimisseaduse muudatustele, mida käsitletakse põhjalikumalt juba 2022. aastal.

Ruumilise arengu suunamine

Ruumi arengu suunamisel tuleb võimestada kohalikke omavalitsusi. Valdavas osas omavalitsustes koostatakse praegu uusi üldplaneeringuid, kehtestatud on neist vähesed, seega ei saa veel üle riigi uute üldplaneeringute mõju hinnata.

Ruumilist arengut suunavad eraarendajad detailplaneeringute, mitte omavalitsused strateegiliste planeeringute kaudu.¹³ Planeerimiskonsultandid ning maaomanikud on täitnud rolli, mis kuulub kohalikule omavalitsusele, näiteks kui on tarvis huvid tasakaalustada või langetada põhimõttelisi otsuseid.

Võluvitsa selle küsimuse lahendamiseks ei ole. Loodetavasti aitavad seda lahendada ruumiloome strateegiakeskused Tartus ja Tallinnas ning pädevuste suurenemine kõikjal üle Eesti. Uued üldplaneeringud, mis valmivad paljudes omavalitsustes juba uute volikogude ajal, on aastateks kesksed ruumilise arengu suunamise dokumendid.

Milleks roheline raamat?

Rohelise raamatu laadseid analüüsi­dokumente võib kritiseerida selle eest, et nende koostamine ei too kaasa uut kvaliteeti. Siiski on poliitikakujundajale, ministeeriumile sellisest süstemaatiliselt läbi kirjutatud mõttetööst abi nii valdkondade kindlaksmääramisel, parandusvõimaluste otsimisel kui ka poliitikute veenmisel, milliseid projekte on eelkõige vaja ning milliseid samme seada.

1 Maila Kuusik, Roheline raamat, punased küsimärgid. – Sirp 5. VI 2020.

2 Tiit Oidjärv, Ruumilises planeerimises ei ole võluvõtit. – Sirp 19. VI 2020.

3 Civitta, Ehituse pikk vaade 2035. Majandus- ja kommunikatsiooniministeerium, 2021.

4 Tartu linna üldplaneeringu digilahendus on leitav aadressil https://gis.tartulv.ee/yldplaneering2040/.

5 Seminarid on järelvaadatavad aadressil https://planeerimine.ee/planeerimise-digitaliseerumine-semianr/

6 Liis Kasemets, Eli Täpp, Aleksandr Michelson, Sandor Elias, Kohaliku kasu instrumentide analüüs. Poliitikauuringute Keskus Praxis, 2020.

7 Omavalitsus ei tohi ühepoolselt kehtestada sotsiaalse taristu tasu. – ERRi uudisteportaal 26. III 2021.

8 Tiit Oidjärv, haldusreform ja ruumiline planeerimine. – Maja nr 92, talv 2018.

9 The Governance of Land Use in the Netherlands. OECD 2017.

10 Kristjan Erik Loik, Mihkel Servinski, Muhumaal elavad Eesti kõige positiivsemad inimesed. – Postimees 16. IV 2021.

11 Helväl Consulting, Elukeskkonnaga rahulolu hindamise metoodika täiendusvõimalused ja andmete kasutamine säästva arengu suunamisel. Rahandusministeerium ja Kultuuriministeerium 2021.

12 Riik selgitab elektritarbimise abil välja tühjad korterid. – ERRi uudisteportaal 6. IX 2021.

13 Antti Roose, Ain Kull, Martin Gauk, Taivo Tali, Land use policy shocks in the post-communist urban fringe: A case study of Estonia. Land Use Policy, 30(1), 76–83, 2013.