Rohkem koostööd, kaigaste kodarasse loopimine tulemusi ei anna

KADI-ELL TÄHISTE

Möödunud aasta novembris tegi riigikohus otsuse,¹ mis lõpetas ühe kohalikku elu edendava MTÜ ja PRIA üle kahe aasta kestnud vägikaikaveo esimese osapoole võiduga. Kaasuse ja eriti kohtu seisukohtadega tutvumine võiks huvi pakkuda kõigile, kes on kunagi kokku puutunud avaliku raha taotlemisega. Juhtum on ilmekas näide sellest, kuidas raha jagava asutuse soov välistada vahendite väärkasutus kasvab üle taotleja ebaproportsionaalselt rangeks sanktsioneerimiseks ja kui keeruline on taotlejal oma õigusi kaitsta ilma kohtu poole pöördumiseta, see tähendab, otse asutusega suheldes.

Tuginedes kogemusele, mida olen saanud nii toetuse taotlejana kui ka aeg-ajalt juriidilistes küsimustes vabaühendusi nõustades, väidan, et kaasuse peaprobleem – avalikke vahendeid jaotavate asutuste liigformaalne ja sanktsioneeriv suhtumine – ei piirdu üksnes konkreetse vaidluse või konkreetse asutusega, mistõttu tasub sel teemal pikemalt peatuda. Olgu see kaasus ka julgustuseks kõikidele taotlejatele, kes tunnevad, et neile on tehtud ülekohut – ka väiksel MTÜ-l on võimalik saada kohtust abi.

Enne kui detailidesse laskun, pean selgitama, et olin viidatud riigikohtu lahendiga mõnevõrra seotud: tegemist on minu isa MTÜga ja nõustasin teda kohtuväliselt. Juhtumi lühike kokkuvõte on järgmine: Hiiumaal tegutseb väike MTÜ, kes ehitas puust ajaloolise purje­laeva replikat eesmärgiga elus hoida ning tutvustada saarelist laevaehituse- ja meresõidukultuuri. Ehituseks saadi raha ka PRIA hallatavast LEADER-meetmest, mis on mõeldud kohaliku elu edendamiseks. Rahastuse reeglite kohaselt pidi MTÜ laevale seadmete ostmiseks korraldama riigihanke, mida ta ka tegi. Hankele registreeris kolm pakkujat, kellest kaks otsustasid hankes osaleda. Üks neist valiti välja ja seadmed paigaldati laeva külge.

Ükski hankest huvitatud ettevõtja hanke tingimusi ega tulemusi ei vaidlustanud. MTÜ pöördus pärast edukat hanget PRIA poole, et seadmete ostuks ette nähtud toetussumma kätte saada. Selle toetuse süsteem on nimelt selline, et esmalt peab taotleja kulutused ära tegema ja alles siis makstakse talle lubatud toetus välja. PRIA aga leidis, et hange oli vigadega – ameti hinnangul olid hanke tingimused ebaproportsionaalselt piiravad ja alusdokumentidest ei nähtunud pakkumuse hindamise kriteeriume – ja keeldus seetõttu toetussummat välja maksmast 25% ulatuses, rahaliselt väljendatuna tähendab see 5703 eurot ja 35 senti.

Nagu praeguseks on riigikohtu seisukohast selgunud, siis lisaks sellele, et riigihanke korraldamise nõudmine MTÜ-lt oli olnud algusest peale põhjendamatu, eksis PRIA ka riigihankel vigade tuvastamisega: olgugi et ilma tegeliku vajaduseta korraldatud, oli MTÜ läbiviidud hange reeglitega kooskõlas. Ja isegi kui hanke korraldamise kohustus olekski kehtinud ja PRIA tuvastatud vead oleksidki eksisteerinud, oli ameti hinnang vigade suurusele ja järgnenud sanktsioon ikkagi ebaproportsionaalselt range. See tähendab, et vaata mis otsast vaatad, aga PRIA ei oleks tohtinud mingil juhul veerandit toetussummast kinni hoida.

Kui lahendi see osa, mis käsitleb riigihanke kohuslaste määratlemist, on ilmselt põnev ennekõike juristidele ja PRIA on juba värskendanud hankijate määratlemise juhendit, siis praegu annab põhjuse sellest otsusest pikemalt rääkida hoopis kohtu hinnang PRIA tegevusele hanke vigade tuvastamisel ja hindamisel. Ehkki kohus oleks võinud otsusele punkti panna juba siis, kui oli selge, et MTÜ riigihanget korraldama üldse ei pidanudki ja alus tagasinõudeks oli ära langenud, pidas kolleegium vajalikuks siiski vaadelda PRIA tegevust tervikuna. Ilmselt seetõttu, et otsus annaks põhjalikumaid suuniseid ka tulevasteks juhtumiteks.

Kohtu hinnang PRIA tegevusele oli ühemõtteline: amet oli pea igal sammul taotlejat ebaproportsionaalselt rangelt kohelnud ja jätnud arvestamata taotleja kasuks rääkivaid asjaolud ning sellist käitumist ei õigusta Euroopa Liidu finantshuvide kaitsmise eesmärk. Siit joonistubki minu hinnangul välja üks väga oluline printsiip: täpselt sama palju, nagu on rahastajal õigus teostada järelevalvet vahendite kasutuse üle, on tal kohustus hoiduda taotlejate õiguste kahjustamisest. Tegemist ei ole muide mingi kirjutamata reegli või kena ideaaliga. Kohustus õiglaselt ja kõiki asjaolusid arvestavalt käituda on läbiv haldusmenetluse põhimõte. Kui asutusel on õigus valida mitme tegevussuuna vahel, näiteks otsustada kas ja kui palju raha vigade tuvastamisel tagasi küsida, siis on talle antud kaalutlusõigus. See on õigus, mille korrektne teostamine võiks ideaalis viia põhjendatud ja õiglaste otsusteni, aga mis kipub minu arvates liiga sageli taotlejate kahjuks kreeni vajuma.

Kaalutlusõigus ei tähenda mitte ainult võimalust valida mitme tegevussuuna vahel, vaid kätkeb endas ka kohustust kaalumine korrektselt teostada, võttes arvesse kõiki argumente, ka taotleja omi. Probleem tekib siis, kui seaduses sätestatud kohustuslik taotleja ärakuulamine taandub üksnes formaalsuseks: taotlejale antakse küll sõna, aga ühtegi tema argumenti ei võeta arvesse, sealjuures põhjendamata, miks ei võetud. Olukorras, kus asutuse valmidus taotleja seisukoha arvesse võtmiseks on minimaalne, on vähe abi ka kohtuvälisest vaidemenetlusest, kuna vaideid lahendab sageli esmajoones asutus ise.

Lisaks taotleja sõnadele on võimalik ja isegi kohustuslik arvesse võtta taotleja astutud samme kohustuste korrektseks täitmiseks, mitte ainult tema tehtud vigu. Ka praegusel juhul on MTÜ ju täitnud riigihanke korraldamise kohustuse ja hankel tekkinud konkurents oli ehtne, võimaldades välja valida parim pakkuja. MTÜ ei püüdnud kuidagi oma kohustusest kõrvale hiilida või protsessi pahatahtlikult mõjutada. Nagu kinnitas ka riigikohus, ei tohi otsuse langetamisel saada menetleva asutuse loodud teoreetilised konstruktsioonid olulisemaks tegelikult toimunust.

Mis siis põhjustab kaalutlusõiguse eesmärgi hägustumist? Eespool kirjeldatud probleemide kirjutamine ametnike hoolimatuse kraesse oleks ebaõiglane. Olen veendunud, et valdav osa ametnikke teeb oma tööd hästi ja professionaalselt ning kindlasti ei püüa nad meelega olla taotlejate vastu pahatahtlikud. Mure on mujal. Sageli tuuakse taotlejate range kohtlemise ettekäändeks see, et kardetakse auditeid või järele­valveametnikke. Ehk maakeeli: muretsetakse, et äkki tuleb asutusel endal jama, kui nad igaks juhuks kõiki reegleid maksimaalse rangusega ei kohalda. Aga kas see õigustab halduskoormuse pea peale pööramist selliselt, et taotleja peab oma iga sammu mitu korda põhjendama ja arvestama sealjuures alati ka reeglite mitmeti mõistetavusega?

Minu meelest mitte. Selline halduskoormusega mängimine on ebaõiglane ja tihti ka ebaseaduslik. Vaatamata sellele, et juhised kaalutlusõiguse korrektseks teostamiseks ei ole seadusesse nii täpselt kirja pandud kui näiteks tagasinõude määra maksimaalne protsent, on kaalutlusvigade vältimise kohustus ikkagi seadusest tulenev ja seega ametnikule täitmiseks kohustuslik. Korrektne kaalutlusõiguse kohaldamine on ka abinõu, kuidas nõudlikule audiitorile põhjendada, miks mõnel juhul oli õigustatud tagasinõude küsimisest loobumine või madalam määr. See, et selline põhjendamine võib olla ametnikule aeganõudev ja mõnel juhul ebameeldiv, ei ole õigustus taotlejate ebaõiglaselt karmiks kohtlemiseks.

Ühtlasi tuleb jälgida, et raha jagamine ei muutuks asjaks iseeneses. Taotlusvoorude korraldamine on ju lihtsalt konkurss, selleks et leida parimad koostööpartnerid, kelle kaudu asutus saab oma ülesandeid täita, ja viis, kuidas garanteerida maksumaksjale raha võimalikult läbipaistev jaotus. Ka PRIA hallatav LEADER-meede on mõeldud ennekõike kohalike algatuste edendamiseks ning on ellu kutsutud kogukonna juhitud kohaliku arengu tugevdamiseks ja hõlbustamiseks.² On ilmselge, et kui osapooled ei suhtu teineteisesse mitte koostööpartnerite, vaid vastaspooltena – nagu paraku kipub olema –, kujuneb esile kerkinud probleemide lahendamine suure tõenäosusega keeruliseks. Ideaalis võiks valitseda arusaam, et ollakse ühe asja eest väljas ja asja ees, teist taga teineteisele kaigaste kodarasse loopimine tulemusi ei anna. Nõnda on rahastaja peamine ülesanne edendada oma valdkonda, ülirange ja punitiivne menetlus aga takistavad selle täitmist.

Sealjuures ei tohi unustada nüanssi, et asutus ja taotleja ei saa kunagi olla täiesti võrdsed partnerid. Nendevaheline õigussuhe on vertikaalse iseloomuga: esimene asub teise suhtes võimupositsioonil, millega kaasneb automaatselt vastutus hoolikalt jälgida, et taotlejatest tugevama õiguse argumenti kasutades üle ei sõidetaks. Selleks on hädavajalik, et rahastaja tunneks oma taotlejaid ja arvestaks nende olukorraga. Kui näiteks sellesama LEADER-meetme näitel on raha ette nähtud kohaliku elu edendamiseks, siis ei maksa luua illusiooni, et kogukondade sees oleksid tohutu haldusvõimekusega organisatsioonid.

Pigem on olukord nii kohalike algatuste kui ka vabaühenduste sektoris selline, et ühendused koosnevad heal juhul paarist-kolmest eestvedajast, kes tegelevad kõige muu kõrvalt ka toetuste taotlemise ja haldamisega. Niisiis peab rahastaja arvesse võtma oma rolli mitte ainult reeglite kohaldajana, vaid ka nende selgitajana. Vajaduse korral tulebki hakata tõlgendama, ütlema lihtsas keeles, mida peab tegema ja mida ei tohi teha. Kui tekivad probleemid, toetuvad taotlejad suuresti rahastaja tõlgendusele ja seepärast tuleb otsuseid tehes arvestada kõikide asjaoludega. Nii nagu lubab ja nõuab seadus. On mõistetav, et aeg-ajalt tekib vajadus välja makstud toetuse tagasi nõudmiseks või ei ole lubatav kogu planeeritud toetus välja maksta. Sellisel puhul tuleks püüda võimalikult palju taotlejale vastu tulla, loomulikult eeldusel, et tegemist ei ole pahatahtlikkusega, sest näiteks 5000 euro suurune auk eelarves ei ole enamikule MTÜdest naljaasi. Eriti kui kulutused on juba tehtud.

Astudes välja taotleja ja raha jagava asutuse duaalsusest võiks mõtiskleda sellegi üle, mis ootused on kogu protsessile selle tegelikul rahastajal ehk maksumaksjal. Mina Eesti ja Euroopa Liidu maksumaksjana tahan loomulikult, et meie ühist raha kasutatakse korrektselt. Teisalt on minu huvides kindlasti ka see, et ettevõtmised, milleks raha on ette nähtud, toimuksid ja toimiksid, ilma et läbiviijad peaksid pidevalt muretsema rahaga kaasnevate riskide pärast. Kindlasti ei oleks minu kui maksumaksja huvides see, kui mõni MTÜ läheks pärast (õigustamata) tagasinõuet pankrotti või kaoks tegijatel liigse bürokraatlikkuse tõttu huvi meie kõigi elusid rikastavaid projekte ette võtta.

Loodan, et sügisene riigikohtu lahend suunab rahastajad lisaks järelevalve täpsustamisele kriitiliselt üle vaatama ka oma suhtlemiskultuuri ning kustutama mõttelise rindejoone enda ja taotlejate vahel. Suurem vastutulelikkus ja rohkem paindlikkust on võimalik ka kehtivate reeglite puhul. Vabaühenduste seisukohast annab lahend ehk julgust senisest vapramalt ebaõiglusele vastu astuda: ka väike MTÜ saab oma murede lahendamiseks vajaduse korral kohtust abi ja selle võimaluse kasutamist ei ole vaja peljata.

1 Riigikohtu halduskolleegiumi 20. XI 2019 otsus nr 3-17-2718.

2 Eesti maaelu arengukava 2014-2020/LEADER meetme sisu ja eesmärkide kirjeldus, lk 389-390; https://www.agri.ee/sites/default/files/content/arengukavad/mak-2014/mak-2014-arengukava-v5-2019-06-17.pdf