No teeme siis poolgi rehkendust

Sõna „kultuur“ esineb haldusreformi eelnõus, selle seletuskirjas ja ekspertide hinnangutes vaid mõnel harval korral ja suurt kultuurikulude osakaalu eelarves käsitletakse pigem probleemina.

OTT KARULIN

Riigikogus tehakse sel nädalal taas korralikku show’d, sest teisel lugemisel on järjekordne kümneminutiliste vaheaegade eelnõu – haldusreformi seaduse oma. Muudatusettepanekuid esitati 121 ja kõik tuleb ju läbi hääletada, mis loomulikult väsitab ja lausa nõuab iga hääletuse eel kuuendiktunnist puhkepausi. Pausiküsija rolli täitis teisipäeval enamjaolt Henn Põlluaas (EKRE), tehes seda argiselt ja siiralt, kontrollitud miimika ja intonatsiooniga (lubades küll etenduse kulgedes endale aeg-ajalt ka kelmikat muiet suunurka). Üllataval kombel oli Põlluaasa partnerlus riigikogu aseesimeestest teineteist toetavam hoopiski koalitsiooni kuuluva Helir-Valdor Seedriga (IRL), opositsioonikaaslase Jüri Ratta (Keskerakond) rollilahenduses oli aga tunda kärsituse ja üleolevuse noote.

Kärsitus iseloomustab – täiesti põhjendatult – ka suhtumist haldusreformi. Ühelt poolt on sellest nii kaua räägitud, et riigikogus toimuv meenutab ammu liiga pikale veninud pralle varahommikut, kus viimased vahvad sätivad end veel ühele taksoviinaringile, kuigi saabuv pohmelus on kindlamast kindlam. Teiselt poolt on valitsus väsinud ootamisest ja lootmisest, et vallad ise ühinetud saavad, ning seab reformiseadusega selged piirangud, tähtajad (ühinemised jõustuvad KOVide valimispäeval 15. X 2017) ja, mis paljudele kindlasti kõige olulisem, hüvitised (nii mõnigi ametnik ja poliitik kaotab ju töö). Vaatamata pikale kummivenitamisele pole siiski muutunud seaduse eesmärk „toetada kohaliku omavalitsuse üksuste võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel“ (haldusreformi seaduse eelnõu, edaspidi HrS § 1, lõige 2). Eelneva saavutamiseks peetakse HrSis mõistlikuks „eelistada kohaliku omavalitsuse üksuste moodustamist, kus elab vähemalt 11 000 elanikku“ (samas, l 3), aga seatakse jooseptootsilikult kohe paika ka poole rehkenduse võimalus, uskudes: „Kohaliku omavalitsuse üksus on võimeline tagama seadusest tulenevate ülesannete korraldamiseks vajaliku professionaalse võimekuse ja osutama kõigile kohaliku omavalitsuse üksuse elanikele kvaliteetseid avalikke teenuseid … juhul, kui kohaliku omavalitsuse üksuses elab vähemalt 5000 elanikku“ (HrS § 3). Nagu eelnõu seletuskiri ütleb, on see 5000 „ekspertide hinnangul piisav KOVi poolt iseseisvalt täidetava suurimat kliendibaasi eeldava ülesande korraldamiseks“ ning „vähim, mille juures (arvestades ka rahvastiku prognoosile tuginevaid demograafilisi muutusi) on võimalik KOVil tänaste seadustega kohustuslike teenuste korraldamist efektiivselt ja jätkusuutlikult täita ning tegeleda omavalitsuse arendamisega“. Seega hinnanguline näitaja.

Remargi korras tuleb muidugi rõhutada, et HrSis tegeldakse ainult KOVide haldusterritoriaalse korralduse reformimisega ehk see on ka ise vaid pool rehkendusest, mille teiseks pooleks peaks saama riigireform keskvalitsuse asutuste ümberkorraldamiseks, mis HrSi seletuskirja järgi tähendab muu hulgas valitsussektori asutuste ülesannete ja paiknemise analüüsi (sh kesk­valitsusega seotud avaliku võimu asutuste pealinnast väljaviimise toetamine eesmärgiga igasse maakonda vähemalt ühe riigiasutuse toomine) ja keskvalitsuse ametikohtade vähendamist, et „tagada avalike teenuste kvaliteet ja kättesaadavus ning kulude kokkuhoid“.

Kultuur pole argument

Igal juhul on plaan selge, eesmärgid arusaadavad ja ehk pole ka suurt põhjust kahelda ekspertides, kelle hinnangu põhjal soovituslikud omavalitsuse elanike arvu piirmäärad paika pandi. HrSis on ennekõike tegemist geograafiliste piiride ümberjoonistamise ja ametnike-poliitikute tööhõivega, mis omakorda kindlasti mõjutab kõike seda, mis eelnõu seletuskirjas loetletud: sotsiaalhoolekannet (rikkamal KOVil on rohkem vahendeid väljamakseteks ja kergem luua süsteemset lähenemist), kodaniku­ühiskonda (neil on suurema otsustusõigusega läbirääkimispartner), haridust (parema õpetajakompetentsiga koolid, olgu neid ka senisest vähem), elukeskkonda (suuremad investeeringud) jne.

Sõna „kultuur“ esineb aga eelnõus, selle seletuskirjas ja ekspertide hinnangutes vaid mõnel harval korral ja ka siis üldjuhul seoses ühe HrSis ette nähtud erandiga. Nimelt nn nelja ühineva KOVi erand omavalitsustele, mille elanike arv on vähemalt 3500, kuid mille puhul ei moodusta uue omavalitsuse territoorium 900 km², mis seletuskirja sõnul „kohaldub juhul, kui ühinevad vähemalt neli kohaliku omavalitsuse üksust, kellega ei ole võimalik täiendava omavalitsusüksuse ühendamine nii, et uuest omavalitsusest moodustuks kultuuriliselt ja geograafiliselt terviklik omavalitsus“. Näiteks Peipsiääre vanausuliste piirkond või Setomaa. Algatus on kahtlemata õige, aga puudutab väheseid KOVe. Ülejäänute puhul toetutakse üksikutele eksperthinnangutele, mis üldjuhul põlistavad mastaabiefekti ja kus pole kultuuri kättesaadavuse küsimust põhjalikult puudutatud. Näiteks on Georg Sootla ja Kersten Kattai võrrelnud ühinenud ja ühinemata valdade elanike rahulolu ja KOVide eelarvestruktuuri muutust aastatel 2001–2011 ning järeldanud: „Senistele uuringutele tuginedes ollakse ühinenud valdades võrreldes ühinemata valdadega sagedamini märkimisväärselt enam rahul veevarustuse- ja kanalisatsiooniteenusega, aga ka kultuuriürituste, sporditegevuse ja huviharidusega. Sellest võib järeldada, et ühinenud vallad on saanud enam vahendeid panustada ressursimahukatesse vee- ja kanalisatsioonitrasside renoveerimisse, samuti on suuremates (ühinenud) valdades võimalik luua mitmekesisemaid vaba aja veetmise võimalusi.“* Nende endi analüüsis esitatud andmed eelnevat väidet päriselt ei toeta: ühinenud valdades on vaba aja, kultuuri- ja religioonikulude osakaal kogukuludest kasvanud 2001. aasta 11%-lt kümnendiga ehk 2011. aastaks 16%-ni, ühinemata valdadel aga samal perioodil 10%-lt lausa 24%-ni. Tõsi, elanike rahuloluküsitluses hindasid kultuuriürituste kvaliteedi väga heaks 14,8% ühinenud ja 10,4% ühinemata valdade kodanikest. (Kahjuks pole selle küsitluse allikat uuringus ära toodud, mis üllatab siiski vähem kui see, et ühe eksperdi-autori eesnimi on valesti kirjutatud.) Kuna aga analüüsi eesmärk on tõestada mastaabi­efekti ehk et massteenustele juurdepääsu tagamine suuremas piirkonnas hajutab kuluriski, s.t vähendab teenuste (nt haridus, raamatukogud) ühikuhinda elanikele (ja ilmselt ka elaniku kohta), siis on mõistetav, et liiga suurt kultuurikulude osakaalu eelarves käsitletakse probleemina.

Kahjuks ei näe ka kultuuriministeerium mõtet (ei teagi, kas rohkem sisulistel või pragmaatilistel põhjustel, analüüsile tuginevalt või teadmise tõttu, et rahandusministeerium neid niikuinii ei kuula) seada kultuuri kättesaadavus, s.t nii professionaalse kultuuri kogemine kui ka huvikultuuris osalemine, üheks KOVide ühinemise/ühendamise argumendiks. Kultuuriministeeriumi rahvakultuurinõuniku Eino Pedaniku sõnul poleks otstarbekas teostada kultuuriministeeriumi valdkondade regionaalse kättesaadavuse kaardistust (nagu on maikuise tähtajaga kirjas nende tööplaanis) kohalike omavalitsuste liitumise protsessi ajal, sest see võib „mõjutada kultuuriasutuste juhtimisaluste ning nende struktuuride muudatusi“. Õnneks on reformirehkendus tõesti alles poole peal ja järgmise sammuna plaanib rahandusministeerium määratleda kohalike omavalitsuste ülesanded ja töötada välja uued kohalike omavalitsuste toetamise alused. Kultuuriministeerium on juba kirjeldanud KOVide kultuuri- ja sporditegevust kolmel ehk KOVi, maakonna ja riigi tasandil ning eristanud igal tasandil (valdkondlikust) seadusest tulenevat, vabatahtlikult teostatavat ja ideaalolukorras tehtavat. Pedanik lisab: „Kuna poolt loetletud kohalike omavalitsuste kultuuri- ja spordivaldkondade vabatahtlikku tegevust tuli piisavalt palju, siis otsustati see koondada ühisnimetaja „kultuuri- ja sporditöö korraldamine kohalikes omavalitsustes“ alla. Õigusliku aluse andmiseks tegime ettepaneku rahandusministeeriumile sisse viia kohaliku omavalitsuse korralduse seadusesse säte muuta kultuuri- ja sporditöö kohalikele omavalitsustele kohustuslikuks ülesandeks“. Edasises analüüsis keskendun kultuuritööle.

Vabast tahtest kohustuslikuks

Viidatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses (edaspidi KOKS) on kirjas, et KOVi ülesanne on muu hulgas korraldada antud vallas või linnas huvikoolide, raamatukogude, rahvamajade, muuseumide ning „teiste kohalike asutuste ülalpidamist, juhul kui need on omavalitsusüksuse omanduses. Nimetatud asutuste osas võidakse seadusega ette näha teatud kulude katmist kas riigieelarvest või muudest allikatest“ (§ 6, l 2). Seega pole KOKSi loetelu mitte sisuline, vaid lähtub omandivormist. Ajalooliselt on kujunenud olukord, kus rahvamajad, -raamatukogud ja huvikoolid on KOVide omandis, lisaks on riigiasutuste sihtasutusteks muutmisel kaasatud kohalikke omavalitsusi ka muuseumide ja teatrite omanike ringi. Lisaks nimetatud asutustele paneb KOKS muu hulgas kohalikele omavalitsustele mitmeid kohustusi seoses nende territooriumi ruumilise planeerimisega (loomulikult laienevad KOVidele ka ehitusseadustiku, planeerimis- ja riigihangete jms seaduste tingimused). Muinsuskaitseküsimused on lahendatud valdkondliku seadusega.

Rahvakultuur on koos filmivaldkonnaga ainsad, millel pole riigi tasandil seadusest tulenevaid kohustusi ega valdkondlikku seadust. Filmikunsti puhul tähendab see, et põhimõtteliselt teeb peaaegu kõik valdkonda puudutavad otsused (erandiks on kulka sihtkapital) – olenevalt soovitud vaatenurgast – kas minister koos ministeeriumiametnikega või üks eraõiguslik monopol (Eesti Filmi Instituut) poolt. Instituudi usaldusväärsuse on viimasel ajal ka valdkond ise korduvalt kahtluse alla seadnud. Eelnev tähendab, et ka kinovõrgu loomine on kohaliku omavalitsuse tasandi vabatahtlik tegevus eeldusega, et kokkulepe kulkaga püsib. Kui kultuuriministeeriumi plaan muuta riigireformiga kultuuritöö KOVidele kohustuslikuks läbi läheb, tuleb ka leida vahendid kinovõrgu arendamiseks. On üsna kaheldav, et selle võrra KOVide tulubaasi tõstetakse (suurendades neile mineva füüsilise isiku tulumaksu osakaalu), seega on potentsiaalselt tegemist lisakohustusega, mida KOVid ei suuda täita või peavad seda tegema muu tegevuse arvelt.

Samamoodi on vabatahtlik enamik rahvakultuurivaldkonna tegevusest KOVi omandisse kuuluvate rahvamajade ülalpidamise kõrval. Nii pole riigil ega kohalikel omavalitsustel seadusest tulenevat kohustust arendada üle-eestilist rahvamajade ja kultuurikeskuste võrku, mis ometigi peaks olema üks peamisi asju, et tagada taristu ühtviisi kutselise kultuuri kogemiseks ja huvikultuuri harrastamiseks. Eriti riigireformi eel on viimane aeg ära otsustada, kas mõistlikum on renoveerida tegelikult ju päris hästi tervet Eesti territooriumi katvad rahvamaja-mäed, et need vastaksid teatri-, kino- ja galerii-Muhamedi (tehnilistele) vajadustele, või on tasuvam mäerahvas suurlinnadesse etendustele, seanssidele ja näitustele vedada (näiteks CO₂ kvootide müügist teenitud raha eest teatritele ostetud bussidega). Kahjuks pole seni ka kuulda olnud, et haldusreformi tõmbekeskuste valimisel oleks kuidagi arvesse võetud korraliku kultuurikeskuse olemasolu.

Muidugi, kultuurikeskusi on ka jõudsalt renoveeritud, aga tehtud seda läbimõtlematult ja priiskavalt. Nimelt pole eriti mõeldud eri kultuurivaldkondade vajadustele ja nii näiteks nimetatakse kunstigaleriiks üsna suvalisi koridore ja fuajeesid ning lava sobib küll kenasti laulu- ja tantsupeoks valmistuvale kohalikule koorile ja rahvatantsurühmale (miks ka mitte valla harrastusteatrile), aga mitte kutselistele.

Häda on endiselt selles, et kultuuri­poliitika, nagu ka kõigi teiste valdkondade oma, on jätkuvalt valdkonnapõhine (rahvamaja on vaja rahvatantsule, seega vastutab rahvakultuurinõunik), selmet lähtuda valdkonnaülestest eesmärkidest (kutselise ja harrastuskultuuri kättesaadavus maal). Nii oskabki kultuuriministeerium oma KOVide kultuuritööanalüüsis näha riigi tasandil rahvakultuuri peatükis vaid Laulu- ja Tantsupeo Sihtasutuse tegevust, mis on nagu Eesti Filmi Instituut oma valdkonnas monopoolses seisus ja teenib väga konkreetseid eesmärke.

Eesmärk teeb seaduse

Teised KOKSis nimetatud valdkonnad ehk (rahva)raamatukogud, muuseumid ja huvikoolid tegutsevad valdkondliku seaduse järgi. Kõige selgemalt ja lähemal haldusreformi piirmääradele on KOVi kohustused kirjeldatud rahvaraamatukogu seaduses (RaRS), mis nõuab, et elanikele oleks tagatud vaba ja piiramatu ligipääs informatsioonile ning et üks rahvaraamatukogu oleks igas kuni 10 000 elanikuga linnas ja mujal keskmiselt kuni 500 elanikuga teeninduspiirkonna kohta. Seadus kohustab ka omavalitsusi maakonna tasandil rahvaraamatukogude tegevust koordineerima. Riigi ülesandeks jääb peamiselt nõustamine, järelevalve, rahastamiskorra ja arengusuundade seadmine.

RaRS on mitmeski mõttes hea seadus, mille põhimõtteid võiks järgida ka rahandusministeerium, kui ta riigireformi käigus KOVide ülesandeid ja toetuspõhimõtteid muutma hakkab. Seaduse peamine tugevus on lähtumine eesmärgist (vaba ligipääs infole võrgustiku loomise kaudu), mitte teenusepakkujast (nagu see on näiteks etendusasutuse ja muuseumiseaduses).

Nagu juba mainitud, on kultuuriministeeriumi kultuuritööanalüüsis eraldi välja toodud ka tegevus, mis teostuks ideaalolukorras, ja see on kõige täpsemalt ja heas mõttes pretensioonikamalt kirjas just raamatukogude juures. Nimelt näeb ministeeriumi töödokument ette võimaluse keskenduda veelgi enam põhieesmärgile ehk käsitleda raamatukogu infoteeninduse- ja kogukonnakeskusena, mis veelgi ideaalsemas maailmas võikski tähendada katusseadust, kus info- kultuuri- jm teenuste kättesaadavuse tagajatena nähakse üheaegselt ja põimununa raamatukogusid, kultuurikeskusi, muuseume, (huvi)-koole jne.

Selle kõige teostumiseks on lisaks riigi tahtele ja võimele teistmoodi mõelda vaja ka paljuski samu eesmärke täitvate valdkondade toimimispõhimõtete ühtlustamist. Huvikoolid (sh muusika- ja kunstikoolid) juba on KOVi asutused, aga nende loomine vabatahtlik, mistõttu puudub riigil võimalus tagada üleriigiline võrgustik (riiklikena tegutsevad vaid mõned kutseõppeasutused). Muuseumide osas on vastavalt dokumendis „Kultuur 2020“ sõnastatule võetud suund riigimuuseumide sihtasutuseks muutmisele, mis muu hulgas võimaldab KOVide kaasamist omanike ringi. Tundub, et tulemused saavad märksa paremad kui teatrivaldkonnas, kus sihtasutusteks muutmise protsess on lõppenud ja KOVide osalus neis pigem marginaalne. Lähiajal on seetõttu mõistlik üle vaadata ka muuseumiseadus ja andagi need asutused KOVide haldusalasse (ehk teha nende pidamine vabatahtlikust kohustuslikuks).

Kutseline kunst pole rahvale

Kohaliku omavalitsuse tasandil jäävad aga täiesti vallasandi rolli kujutava ja etenduskunsti, muusika ning arhitektuuri ja disaini valdkond. Vabatahtlikkuse alusel kujunevale kinovõrgule juba viitasin, samuti sageli tehniliselt sobimatutele teatri-, kontserdi- ja näitusesaalidele. Etendusasutustel (teatrid ja kontserdikorraldajad) puudub seaduse tasandil kohustus väljasõiduetendusi ja -kontserte anda ning ka kultuuriministeeriumi vastav toetusprogramm pole seni suutnud neid motiveerida. Samamoodi on kunstigaleriide loomine KOVide otsustada ja toetamine peamiselt omavalitsuste õlul, sest riikliku programmi maht on väike. Arhitektuuris ja disainis loodab riik kahele arenduskeskusele, mis teevad, mis suudavad. Pole mingit põhjust arvata, et see olukord niisama, muutusteta seadusandluses kunagi paraneks. Kõige loogilisem oleks senisest märksa enam kaasata kõikides valdkondades kultuuriasutuste omanike ringi kohalik omavalitsus ja ühtlasi läbi mõelda, miks riik üldse nende omanik olema peab. Ehk võiks riigi peamiseks ülesandeks jääda üle-eestilise taristu loomine ja ülalpidamine ning järelevalve KOVidele riigireformiga pandud kohustuste täitmise üle. Loomulikult tähendab see sedagi, et tuleb põhjalikult üle vaadata kultuuri rahastamise süsteem ja otsustada, kas seatud eesmärkide saavutamiseks on mõistlikum suunata KOVidele automaatselt otse riigieelarvest senisest märksa suurem osa (ilmselt ei piisa ainult kogu laekunud füüsilise isiku tulumaksu edasikandmisest), otsustada toetussumma vähemalt mingis osas KOVi esitatud taotluse põhjal, toetada (eesmärgi-, mitte valdkonnapõhiste) programmide kaudu konkreetseid asutusi nende taotluste põhjal, põimida kõik eelöeldu või lähtuda millestki viiendast. Utoopia? Mitte siis, kui KOVidele pandud kohustused on selgete eesmärkide teenistuses ja hästi kirjeldatud. Sel juhul võib sammukese veelgi kaugemale minna ja seada eesmärke, mille teostamiseks on ühtviisi vajalikud nii (praegu veel) kultuuri-, haridus- kui ka sise- jne ministeeriumi haldusala valdkonnad.

* G. Sootla, K. Kattai, Ekspertarvamus. Omavalitsuste ühinemiste ja mastaabi mõjud nende valitsemise kvaliteedile ja tõhususele. Tallinna Ülikool, 2013, http://haldusreform.fin.ee/static/sites/3/2012/09/ekspertarvamus_sootla_omavalitsuste-uhinemiste-mojudest_09-09-2013.pdf