Ettevõtte tulumaksu mõju majandusele

Alari Purju

Tavaliselt lõpevad uurimused osaga, mida nimetatakse akadeemiliseks diskussiooniks ja kus tuuakse esile vaieldavad asjaolud. Selle uurimuse kokkuvõte mõjub aga poliitilise tekstina.          Ettevõtete jaotamata kasumi mittemaksustamise mõju investeeringutele ja majanduskasvule. Lõppraport. Tartu Ülikool,  sotsiaalteaduslike rakendusuuringute keskus RAKE , poliitikauuringute keskus Praxis, advokaadibüroo GLIMSTEDT , Tartu-Tallinn 2010.        Juriidilise isiku või suupärasemalt ettevõtte tulumaksustamise teemad on seotud kasumilt võetava maksu ulatuse ja viisiga. Riigi rahastamise seisukohalt on ettevõtete tulumaks üks mitmest tuluallikast. Majanduse toimimise seisukohalt  avaldub selle maksu mõju ettevõtetele valikutes, millest ühed olulisemad on investeerimist puudutavad otsused. Võrreldes teiste maksudega, on ettevõtte tulumaks suhteliselt palju vaidlusi tekitanud, sest just selle maksu puhul avaldub kõige rohkem majanduse rahvusvahelistumise ja sellega kaasneva maksukonkurentsi mõju. Eestis  on ettevõtte tulumaksustamise viisi peetud üheks siinse majandusmudeli originaalsemaks osaks. Selle mõju hindamiseks tellis EAS uuringu, mille teostasid Tartu ülikooli sotsiaalteaduslike rakendusuuringute keskus RAKE, poliitikauuringute keskus Praxis ja advokaadibüroo GLIMSTEDT (edaspidi uuring). Uuringu tulemused tekitasid ajakirjanduses diskussiooni (eelkõige avaldas arvamusi Eesti Päevaleht).  Järgnevalt probleemi taustast, puudutan ka mõningaid uuringu põhilisi tulemusi ja peatun diskussiooni põhjustanud teemadel. 

Taust 

Maksustamisega seotud probleemide taust on see, et valitsuskulud SKTs on tõusnud peaaegu kõigis riikides ning majanduskriisi ajal on lisandunud  veel rahandussektori päästmise kulud. Viimased puudutavad nii probleemidesse sattunud riike kui nende päästjaid, sest abipakettides osalemine tähendab ka viimaste jaoks vähemalt lühiajalisi kulutusi, kuigi tegemist ei ole tasuta abi, vaid laenuga. Jätkuvalt rahandusja eelarvekriisis riikides on need tekitanud akuutse vajaduse tulud ja kulud tasakaalu viia ning sellega seoses ka maksusüsteemi kohendada. Samas ei tähenda see, et riikidel, kel õnnestus kriisi ajal suurt eelarvedefitsiiti vältida, probleeme ei oleks.         

Uutes ELi riikides on jätkuvalt mureks pensioni- ja tervishoiusüsteemi rahastamine, tööealise rahvastiku väljaränne, mille tagajärjel ei taastu tööpuuduse vähenemisega samas mõõdus tööhõive, mis tähendab väiksemat maksubaasi nii tulu kui tarbimise poolel. Suuri ja jätkuvaid investeeringuid vajab infrastruktuur,  mille puhul ELi struktuurifondide vahendid moodustavad rohkem kui poole rahastamise allikatest ning nende projektide jätkumine eeldab jõukamate riikide doonorlust ka pärast 2013. aastat kujunevas uues finantsperspektiivis.       

Maksude praegune ja tulevane struktuur, selle mõju maksulaekumistele, aga ka rahandusja eelarvekriisis heitleva ELi kujunev valmisolek fiskaal- ja maksupoliitikat rohkem või vähem koordineerida on siin mõjukad asjaolud.  Seejuures on rohkem koordineerimist ja suurema hulga vahendite saamine üleeuroopalistest projektidest nähtavasti tulevikus omavahel seotud rohkem kui praegu, eriti kui arvestada ELi eelarve netorahastajate (s.t. nende riikide, kes panustavad EL i eelarvesse rohkem, kui vastu saavad) kasvavaid sisepoliitilisi paineid.     

Eesti maksusüsteemi erisusteks on kõige suurem kaudsete maksude osakaal ELis, vastavalt väiksem otseste maksude osakaal (millest suure osa moodustab sihtotstarbeline sotsiaalmaks) ning (paradoksina) ELi keskmisel tasemel tööjõuga seotud maksukoormus. Sellises seisus eelarve tasakaalus hoidmine ei ole väga lihtne ülesanne ning üldise maksukoormuse alanemine  saab olla marginaalne, kuid võib jääda ka toimumata. Uue (vana) valitsuskoalitsiooni kavandatavat maksupoliitikat piiravad poliitiliselt lubatud tulumaksu alandamine, eitav suhtumine maamaksu ja teiste kapitalimaksude tõstmisesse, aktsiiside (eelkõige tubakaja alkoholiaktsiisi) puhul tõstmist piirav musta turu suurenemise oht, sotsiaalmaksu rakendatav lagi. Võimalused tulude vähenemist kompenseerida seostuvad elektriaktsiisi ja lõpuks tõenäoliselt käibemaksu veelkordse tõstmisega. Selline on ettevõtte tulumaksu teema üldine maksupoliitiline raam.         

Ettevõtte tulumaksustamise põhjused         

Nagu teisedki majanduses osalejad, peaksid ettevõtted rahastama kasutatavaid avalikke teenuseid (riiklikud õigusteenused, korra ja julgeoleku tagamine, diplomaatilised teenused välisriikides, infrastruktuur). Ühe ettevõtete maksustamist toetava asjaoluna tuuakse esile ka seda, et piiratud vastutuse põhimõtte rakendamine tähendab, et juriidilise isiku vormis tegutseja riskid teiste osaliste jaoks erinevad nendest riskidest, mida saab samastada  osanike kui füüsiliste isikutega ning selle eest tuleks maksta maksu. Ettevõtete maksustamist on ka peetud mugavamaks kui sama maksutulu kogumist tuhandetelt üksikisikutelt.       

Neid põhimõtteid oli suhteliselt lihtne järgida, kui firmad tegutsesid ühe riigi territooriumil ning välismajandustegevus seostus lõpptoodete ekspordi ja impordiga. Majanduse rahvusvahelistumine tõi kaasa tootmise üleilmse hargnemise ja maksude optimeerimise täiesti uued võimalused. Samas muutus maksustamine ka üheks osaks välisinvesteeringute  ahvatlemise pakettides. Uute tingimuste mõju on ilmnenud tulumaksumäärade ja -osa vähenemises nii riikide SKTs kui maksutulus, samas kui üldine maksukoormus on olnud suhteliselt samal tasemel viimased paarkümmend aastat, kuigi samal ajal on toimunud marginaalsete (kõige kõrgemale tulule) rakendatavate maksumäärade alandamine koos maksubaasi samaaegse laiendamisega (vähem erandeid). Selles raamistikus on ettevõtte tulumaksuga  seonduv üks valdkond, kus riikidevahelise maksukonkurentsi arvatavad positiivsed ja negatiivsed asjaolud põrkuvad kõige teravamalt. Investorite hinnangud selle maksu toimimisele ning maksu üldise mõju väljaselgitamisele on seetõttu olulised.   

Uuring   

Eestis on üksjagu kõneainet pakkunud uuring, mida nüüd vaatlema asun. Uuring koosneb mitme autorikoosluse kirjutatud peatükkidest,  mis kirjeldavad erinevaid lähenemisviise ja meetodeid kasutades maksureformide mõju poliitikakujundajate ootuste ja tänaste hinnangute seisukohast (I peatükk), nende muutustega kohanduvate ettevõtjate vaatekohast (II peatükk), modelleerivad ettevõtete tulumaksureformi mõju majanduse makroagregaatidele (III peatükk), analüüsivad ettevõtete registriandmete põhjal maksusüsteemi mõju ettevõtete likviidsusele, kapitali struktuurile, investeeringutele ning tootlusele, kasutades sealjuures võrdlust Läti ja Leedu ettevõtetega (IV peatükk) ning maksutulude laekumise analüüs (V peatükk). Peatükkides käsitletu sisaldab suure hulga väga kasulikku analüüsi ning mitmesuguseid võrdlusi. Ka on autorkond hästi kursis rahvusvahelise erialakirjandusega ning Eesti asetamine mitmesugustesse võrdlustesse ning ka teiste autorite tehtud võrdlevate uuringute refereerimine avardab suuresti  kõigi lugejate silmaringi nendes küsimustes.       

Modelleerimise osades on üsna hästi seletatud mudelite eeldusi ja ka tulemuste hindamise  juures on peetud vajalikuks esile tuua kitsendusi, mis määravad tulemuste kehtivuse asjaolud ja ulatuse. Mõnede üksikasjade üle võib vaielda, aga üldjoontes on tegemist sümpaatse ja antud valdkonna teadmisi täiendava materjaliga. Tavaliselt lõpevad uurimused osaga, mida nimetatakse akadeemiliseks diskussiooniks ja kus tuuakse esile vaieldavad asjaolud ning küsimused, mida oleks vaja edasistes uuringutes käsitleda. Selle uurimuse kokkuvõte  on kirjutatud aga täiesti teises stiilis ja mõjub tõesti poliitilise tekstina, seejuures on see tõenäoliselt ainuke selle töö osa, mida enamik poliitikuid on lugenud ning millele nende hinnangud tuginevad. Ka on tulemus esitatud ja seda tõlgendatud palju kindlamas kõneviisis, kui seda võimaldab asjade seis. Toon mõned näited. Üheks ka uurimuse kohta tehtud kriitikas kõne all olnud teemaks on siirdehindade kasutamine rahvusvaheliste ettevõtete poolt  kasumi väljaviimiseks Eestist ning selle võimalik mõju maksulaekumisele. Sellest teemast on juttu uurimuse II ja V peatükis. Näiteks mainitakse II peatükis, et intervjuudel ettevõtjatega kirjeldati tihti stsenaariumi, kus Baltimaadel tegutsev ärikontsern jaotab oma kasumi pigem Lätis ja Leedus kui Eestis ning Eestis jääb maksutulu saamata (lk 28). Samal leheküljel on väide, et „rahvusvahelisse kontserni kuuluvad firmad olid süsteemiga rohkem rahul kui ettevõtted,  mis rahvusvahelisse kontserni ei kuulu. Põhjuseks võib olla uurimuse kohaselt fakt, et kontsernidele annab Eesti tulumaksusüsteem soodsa võimaluse jaotamata kasumitelt makstavat tulumaksu minimeerida”. Kokkuvõttes nimetatakse selle teema olemasolu ja vastuolu regressioonivõrrandi tulemuste ja ettevõtjate ütluste vahel, aga usaldatavat arvulist hinnangut selle nähtuse ulatuse kohta töö ei paku. Kindlasti pole seda ka lihtne saada, aga see võiks olla üks teema, mida edasi uurida.         

Teine teema on seotud probleemiga, et mingis mõttes on tööjõumaksud ja ettevõtte tulumaks asendajad ja üks tõlgendus probleemile ongi, et ettevõtte väikesetulumaksu tõttu on tööjõumaksud suhteliselt kõrged. Seda teemat on pidanud oluliseks mitmed uurijad, kelle töödele on selles uuringus ka viidatud ja mida diskussioonis esitatud. Näiteks on leitud, et pikaajaliselt suurendas Eesti ettevõtte tulumaksureform sissetulekuid ja investeeringuid,  kuid vähendas ühiskonna summaarset heaolu, kuna investeeringute arvelt vähenes tarbimine. Ka on leitud, et läbi viidud maksureformidega võrreldes oleks ühiskonna heaolu kasvanud rohkem, kui kapitali ja tööjõu maksustamine oleks olnud paremini tasakaalustatud.¹ Neid erinevaid tulemusi pole uuringu kokkuvõttes nimetatud ega rõhutatud seda, et mõnevõrra erineva lähenemise korral on võimalik ka teistsugune tulemus saada ning  uuringus esitatud väited kehtivad teatud tingimuste täidetuse korral.     

Kolmas teema on seotud poliitikute lemmikväitega, et investeeringute maksuvabastus suurendab investeeringuid. Selles osas on uuringus tehtud põhjalik ja  huvitav analüüs (ptk 4), kus Eesti maksureformi mõju on võrreldud Leedu ja Läti olukorraga. Kasutatud on komplitseeritud tehnikat, et ettevõtete kogumid oleksid võrreldavad (eristatud on muud tegurid, nagu Eesti eelisena ulatuslikum Skandinaavia klastritesse kuulumine jne). Üks tulemus aga, mis sellest võrdlusest välja koorub, on see, et Eesti ettevõtetes jäi  tegelikult rohkem sularaha seisma. Sellele viitab analüüs, mille kohaselt Eesti maksureform kasvatas ettevõtetes hoitava sularaha hulka ning vähendas laenudega rahastatavat kapitali osa ning dividendide väljamaksmist.² Huvitaval kombel on seda majanduskriisi kontekstis positiivse asjaoluna nimetatud ka Sirbis mõni aeg tagasi refereeritud IMFi raportis, kust võis välja lugeda, et Eesti ettevõtete laenukoormus oli suhteliselt väiksem, võrreldes Läti, Leedu ja Bulgaaria omaga, mistõttu Eesti ettevõtlussektor ei olnud nii haavatav. See oli ettevõtetesse kogunenud kasutamata raha positiivne kriisiaegne ilming.³         

Uuringu autoritele see Hazaku jutt firmades tulumaksusüsteemi tõttu seisma jäänud rahast ei meeldinud ning nad on oma analüüsiga üritanud seda ümber lükata. Mitmes Eesti ülevaates  (näiteks ühes varasemas OECD aruandes) on nimetatud võimaliku negatiivse mõjuga asjaolu, et Eestis rakendatav süsteem konserveerib majanduse struktuuri. Ka seda võiks eraldi uurida. On arusaadav, et kõikidele võimalikele küsimustele pole ühe uurimuse raames võimalik vastata, aga ei saa ka olulisi teemasid kõrvale jättes veendunult väita, et Eestis rakendatud  ettevõtte tulumaksusüsteemi tõttu kasvas Eesti SKT 2,9%.     

Lõpetuseks     

Maksustamisel konkureerivad omavahel neutraalsuse põhimõte, mille kohaselt maksudel  on põhiliselt riigitulu tekitamise ülesanne ning maksusüsteemiga ei taotleta majandusagentide turupõhiste ressursipaigutuse otsuste mõjutamist, ning vaatekoht, mille kohaselt riik on targem kui turuosalised ning seda oma tarkust jagab riik oma eelistusi maksupoliitiliste seisukohtadega toetades. Eestis 1994. aastal käivitatud skeem, mille kohaselt füüsilisi ja juriidilisi isikuid maksustati sama maksumääraga ning ettevõtete kasumijaotust ei mõjutatud  maksupoliitikaga, järgis väga otseselt maksupoliitika neutraalsuse liini. Hilisemad ettevõtte tulumaksu muudatused on sellest liinist eemale viinud. 

1 Vastavalt M. Funke ja H.Strulik, Taxation, growth and welfare: dynamic effects of Estonia’s 2000 income tax act. – BOFIT Discussion Papers 2003, No. 10, H. Azacis, M. Gillman, Flat tax reform: the Baltics 2000– 2007. – Journal of Macroeconomics 2010, Vol 32, No. 2.         

2 A. Hazak, Dividend decisions under distributed profit taxation: investor’s perspective. – International Research Journal of Finance and Economics 2007, No. 9.         

3 B. B. Bakker ja A.-M. Gulde, The credit boom in the EU new member states: bad luck or bad policies? – IMF Working Paper 2010, 10/130.