Lubaduste lõõg riigi kaelas

Riigikogu ja õiguskantsleri lahkarvamus säästueelarve põhiseadusele vastavusest peidab endas keerukamaid probleeme, kui sellest siiani räägitud või ajalehtedes kirjutatud. Ka selle lahendamiseks on vähemalt kaks võimalust.

Faktoloogiat
28. juuni 1999. Riigikogu võtab vastu säästueelarve seaduse. Eelarve kulude üldsumma vähendamisel vähendati ka elamuseaduse alusel elamuehituse arengukava teostamiseks ette nähtud summat 103 miljoni krooni võrra.
27. august 1999. Riigikogu aseesimees Siiri Oviir esitab kirjaliku küsimuse õiguskantslerile: kas riigikogu talitas õigesti, vähendades elamuehituseks elamuseaduse alusel ette nähtud kulusid?
27. september 1999. Õiguskantsler asub seisukohale, et riigikogu ei talitanud õigesti ja teeb riigikogule ettepaneku muuta säästueelarvet, et viia see kooskõlla põhiseadusega, mis keelab riigieelarve koostamisel vähendada riigikulusid, mis on ette nähtud teiste seaduste alusel.
29. september 1999. Riigikogu arutab õiguskantsleri ettepanekut ja otsustab säästueelarvet mitte muuta.
26. jaanuar 2000. Riigikohus avaldab oma otsuse riigikogu ja õiguskantsleri vahelises eriarvamuses säästueelarve kohta.

Eelarve ei ole põhiseadusega otseses vastuolus
Konstitutsiooniõiguses võivad seadused põhiseadusega vastuollu sattuda kahel viisil. Primaarsed ehk otsesed vastuolud on sellised, kus seaduses on väidetud midagi niisugust, mida põhiseadus ei luba. Sel juhul on ainult üks võimalus – seadus tuleb ära parandada ehk põhiseadusega kooskõlla viia. Säästueelarve seaduses (SES) ei sisaldu aga ühtki sellist väidet. Järelikult ei ole see ka põhiseadusega (PS) otseses vastuolus.
Eelarve kui seadus ei ole ainus riigi tulude jaotamise seadus. Riigikogu on võtnud aastate jooksul vastu veel rea mitmesuguseid muid seadusi, mis näevad ette riigi tulude teatavaks otstarbeks ärajaotamist juba enne eelarve koostamist. Nimetagem neid seadusi kõiki kokku siin muudeks rahajaotamisseadusteks (MS). Oludes, kus riigil tuli hakata ajama ranget säästupoliitikat, on tekkinud vastuolu eelarveseaduse ja muude rahajaotamisseaduste vahel. See vastuolu on antud juhul primaarne.
Põhiseadusega pole otseses vastuolus seega mitte eelarveseadus, vaid vastuolu eelarveseaduse ja teiste rahajaotamisseaduste vahel, mida põhiseaduse sätte kohaselt ei tohi olla. Eelarveseadus on põhiseadusega seega ainult sekundaarses ehk kaudses vastuolus.
Soovimata sekkuda sellesse, kuidas riigikohus antud probleemi lahendab, tõdegem siiski, et praeguse juhtumiga on paljastunud meie senises majandusseadustikus sisalduvaid puudusi, mis ei välista analoogiliste ja suuremategi tülide tekkimist tulevikuski. Nii kodurahu kui majanduse arengu eelduste tagamise seisukohalt oleks õigem uusi analoogilisi juhtumeid vältida.

Usaldagem eelarveteooriat!
Tulevikku vaadates pälvib tähelepanu, et erinevalt eelarve ja teiste seaduste otseste vastuolude kõrvaldamise juhtumist on seadusandjal kaudse vastuolu kõrvaldamiseks kasutada mitte üks, vaid kaks võimalust. Võidakse muuta kas eelarveseadust (SES) või muid rahajaotamisseadusi (MS). Väär on nõuda, et tuleb muuta kindlasti eelarveseadust, mitte muid seadusi.
Konstitutsiooniõiguse ja põhiseaduslikkuse kaitse seisukohalt on tulevikus analoogiliste arusaamatuste vältimiseks ükskõik, kumma võimaluse parlament valib. Riigikogu otsustab muidugi hääletusega, mida ta teeb. Kui aga mõnelt rahanduse eriteadlaselt küsitaks, kuidas talitada, annaks ta kindlasti nõu muuta kiiresti teisi rahajaotamisseadusi, mitte püüda kooskõlastada eelarvet nende teiste seadustega sellisel kujul, nagu nad praegu kehtivad.
Eelarveteooria üks algtõdesid on, et riigitulusid ei tohi enne eelarve koostamist teiste seadustega ära jaotada, või kui, siis võib eeljaotada ainult tühise osa tulude üldsummast. Meil pole sellest printsiibist siiani kinni peetud. Mitmesuguste huvirühmade algatusel ja survel on paljudesse seadustesse poetatud üleliia palju otseseid ja kaudseid siduvaid lubadusi anda suuri summasid selleks või teiseks otstarbeks, mõtlemata hetkekski, kas riigikassas selleks igas olukorras, eriti aga kriisiolukorras hakkab raha jätkuma või mitte.

Kui pole kindel, kas lubadusi saab täita, on õigem mitte lubada
Eelarveteooria aabitsatõdede arvestamata jätmisest pole tänini pahandusi tekkinud ainult seetõttu, et meie majanduslik areng on kulgenud edukalt ja eelarved on olnud vastutustundlikult koostatud, nende täitmisega pole olnud raskusi. On ülimalt õpetlik, et kohe, kui eelarve täitmisel tekkisid esimesed raskused, tulid ilmsiks ka vastuolud eelarve ja teiste rahajaotamisseaduste vahel. Seda tuleks võtta kui õppetundi ja sellele kiiresti adekvaatselt reageerida. See päästaks meid tulevikus paljudest ettenägematutest raskustest.
Riigitulude osatähtsus, millega eelarve koostamisel saab vastavalt riigi majanduslikule olukorrale vabalt opereerida, on meil väiksem kui see tohiks olla. Absurdne olukord, kus muude rahajaotamisseaduste alusel on kõik riigitulud juba enne eelarve koostamist ära jaotatud või kus neid teiste seaduste alusel tuleks jaotada rohkemgi, kui tulusid üldse on, on küll veel kaugel, ent mõistlik piir, kui palju tulusid võib eeljaotada, on ammu ületatud.
Põhiseaduse nõue, et summasid, mis teiste seadustega on mingiks otstarbeks määratud, ei tohi eelarve koostamisel vähendada, on omamoodi meeldetuletus, et riik peab käituma aumehena ja oma lubadusi täitma. See tähendab väikeriigile eelkõige seda, et ei tohi seadustega anda rohkem lubadusi kui väiksevõitu rahakott lubab.
Lubaduste andmine, kui ei tea, kas nende täitmiseks ka tulude vähenemisel raha jätkub, on endale nagu poomisnööri punumine. Siin ei ole vahet üksiku inimese ja riigi vahel. Riigi kõri see nöör praegu juba pigistab.

Valmistugem aegsasti suuremate raskustega rinda pistma!
Lubadusi seadustes nii- ja teistsuguseid kulusid riigi rahakotist kinni maksta või anda millekski kindlaid protsente teatavatest tuludest, on riigikogu siiani jaganud lihtsameelsel eeldusel, et küllap riigil raha ikka ja alati jätkub. Seda võib pidada omaaegse nõukoguliku mõtlemisviisi retsidiiviks – toona trükiti printsiibil “Ega raha pärast midagi seisma ei tohi jääda!” rahatähti aina juurde ja juurde. Et poliitika võtta riigi kanda aina uusi ja uusi suuri rahalisi kohustusi, võib muuta tõsiste raskuste tekkimisel majanduse juhtimise ja isegi omariikluse säilitamise problemaatiliseks, sellele pole tõsiselt mõeldud. Praegu ei teatagi päris täpselt, kui palju kehtib meil selliseid seadusi, mis näevad ette mitmesugusteks otstarveteks riigi eelarveraha otsest või kaudset jaotamist juba enne eelarve koostamist!
Kui suurt ohtu see endas peidab, peaks olema hõlpsalt arusaadav, kui kujutleda olukorda, kus meil mingitel asjaoludel tekib vajadus oma riigi säilitamiseks suurendada teatud liiki kulusid neli-viis või enamgi korda. Seda ei saaks siis teha muude kulude kärpimise arvel, sest varem kehtestatud seaduste alusel tuleb suur osa riigieelarvest anda näiteks metsa istutamiseks või mõneks muuks vajalikuks, ent eriti dramaatilistes oludes siiski teisejärgulise tähtsusega kuludeks!
Muidugi võib öelda, et nii tõsisel juhul tuleb põhiseadusest lihtsalt mööda minna ja olemasolev raha siiski kulutada just selleks, mida olukord nõuab. Aga miks peaksime looma olukordi, kus oleme sunnitud seisma niisuguse dilemma ees?
Targem on juhtumeid, kus riigi raha arukas kasutamine nõuab põhiseaduse ignoreerimist, juba eos vältida. See tähendab, et muud rahajaotamise seadused tuleb kiiresti ära muuta, nii et isegi praegustest kümneid kordi suuremate rahaliste raskuste tulles oleks tagatud võimalus neid eelarvesummade ümberpaigutamisega arukalt lahendada ja et kellelgi ei tekiks võimalust süüdistada Riigikogu põhiseaduse rikkumises.

Uno Mereste