Süvenev süvenematus

Erakooliseaduse muutmise eelnõu

BIRK ROHELEND

Viimase aja kärarikaste sündmuste taustal on esile kerkinud ebamugav tendents: väga suuri poliitilisi ja ühiskondlikke otsuseid langetatakse pindmiste muljete põhjal, andmeid põhjalikumalt analüüsimata ja olukordade olemusesse süvenemata. Sarnase lähenemise poolest paistab silma ka erakooliseaduse § 22.2 muutmise eelnõu,1 mis puudutab nii eraüldhariduskoole, Waldorfi koole kui ka kristlikke koole. Eelnõuga soovitakse lõpetada erakoolide toetamine tegevustoetuse kaudu, mida on makstud kohalike omavalitsusüksuste eelarvest 2011. aastast alates ning mis on aidanud katta koolihoonete ülalpidamiskulusid. Pärast riigikohtu otsust2 selle kohta, et tegevustoetuseks peab raha andma riik, otsustas haridus- ja teadusministeerium (HTM) tegevustoetuse maksmise lõpetada. Kokku 47 tegutsevas erakoolis õppis 2014. a septembri seisuga kokku 7076 õpilast,3 kelle kool võib vajaliku toetuse puudumise korral juba 2016. aastal uksed sulgeda.

Mõjurühmade puudulik analüüs

Erakoolide rahastamise küsimuse teeb erakordselt keerukaks see, et selles on kokku seitse osalist: riik kui seadusandja ning ühtlasi rahastaja, kohalikud omavalitsused (nende puhul lisandub ka munitsipaalkoolipidaja roll), erakoolide pidajad, pedagoogid, erakoolis õppivate laste vanemad, õpilased ise ja ühiskond kõige laiemas plaanis. Sihtrühmade rohkuse ja lahknevate huvide tõttu on tervikpildi loomine erakordselt ajamahukas ning ülevaadet olukorrast pole kajastatud isegi seadusemuudatuse eelnõu seletuskirjas. On kummastav, et mõjude analüüsist on täielikult välja jäetud peamine, erakoolis õppivate laste sihtrühm. Samamoodi ei käsitle eelnõu seletuskiri kordagi tõsiasja, et enamik erakoole on mittetulundusühingud, mis ei saagi teenida kasumit. Eelnõu tarbeks pole analüüsitud ühegi erakooli tegevuskulusid ja tulusid, rääkimata erakoolide ja munitsipaalkoolide andmete võrdlemisest. Erakoolide kuluarvestuseks on kasutatud valikulisi või munitsipaalkoolide andmeid.

Kuna eelnõu seletuskirjas puuduvad mõjuanalüüsi kajastavad uuringud, pole teada, mille põhjal järeldused on tehtud. Seni on HTM keeldunud hinnangute aluseks olevate uuringute ja analüüside väljastamisest ka teabenõude alusel.

Huvitaval kombel hinnatakse eelnõu mõju perekondadele väikseks, sest sellest puudutatud perekondi endid on vähe. Samal põhjusel hinnatakse väikeseks ka riski, mida see eelnõu muudatus lapsevanematele kaasa toob. Ometi tähendab osale lapsevanematele kasvav õppemaks sajaprotsendilist riski ehk olukorda, kus kasvav kulu sunnib tõepoolest lapse teise kooli viima, kuigi sisemine veendumus seda ei toeta ja kooliga ollakse väga rahul. Teiseks lisandub kõigile lapsevanematele igapäevane risk sellega, et ükski nendest ei tea, kas tema lapse kool jääb ka 2016. aastal alles või mitte. Eelnõu seletuskirjas on öeldud, et erakoolides õppijad moodustavad 4% kõigist õpilastest. Selle põhjal tehakse järeldus: „Seega on tegemist väikese ja õppemaksujõulise sihtrühmaga.“ Puudub igasugune analüüs erakoolides õppivate laste perekondade sotsiaal-majandusliku tausta kohta ning praktika ministeeriumi arvamust pigem ei kinnita. Enamiku erakoolide õppemaks on 100 eurot kuus või vähem, mis on täiesti võrreldav lasteaiamaksuga, mida riik peab kõigile leibkondadele kohaseks. Seepärast on erakoolide majanduslik kättesaadavus kahtlemata soosinud nende levikut tervikuna. See ongi tendents, mis riiki murelikuks teeb. Kindlasti pole mugav märgata selliste otsuste puhul riigi koolisüsteemi varjatud kriitikat. Nii kasutataksegi müüti rikastest lapsevanematest, et kallutada avalikku arvamust endale sobivalt.

Eksitavad vead

Seletuskirjas on mõju erakoolide pidajatele hinnatud keskmiseks või väikeseks, kuigi lihtne arvutus näitab, et järgnev tegevusaasta võib saada enamikule erakoolidele saatuslikuks. Juba esimesel aastal tekib eelarve puudujääk, mida ei saa korvata lisandunud õppemaksuga, sest sama seaduse § 22 lõige 6 sätestab, et õppemaksu võib kahe õppeaasta vahel tõsta kuni 10%. Teeme ühe näidisarvutuse eelnõu seletuskirjas toodud andmete põhjal. 2014/15. õppeaastal tegutses Eestis 46 erakooli (tegelikult on neid rohkem), kus õppis 5754 õpilast, õppemaksuga 650–2355 eurot aastas. Seega õppis ühes erakoolis keskmiselt 5754/46 = 125 last keskmise õppemaksuga (650 + 2355)/2/12 = 125 eurot kuus. Koos erakoolidele makstava õppemaksuga sai iga keskmine erakool tegevustoetust (125 + 91)×125 = 27 000 eurot kuus. Kohaliku omavalitsuse tegevustoetuse kaotamisel on erakoolil võimalik tõsta õppemaksu 10% aastas ehk 12,5 eurot, seega oleks maksimaalne õppemaksu tulu 137,50 eurot lapse kohta kuus. Kokku saaks kool 125×137,50 = 17 187 eurot kuus, mis tähendaks juba esimesel aastal puudujääki 9812,50 eurot kuus ehk 117 750 eurot aastas.4 Olenevalt õppemaksu ja kooli suurusest on tegelikkuses kahjusumma erinev, kuid tuleb arvestada, et erakoolide kulud toetuse kaotamisel ei vähene ning alternatiiv üleöö tekkinud eelarveaugu katmiseks peaaegu puudub.

Seletuskirjas seisab ka lause, et erakoolide eelarve koostatakse eelarveaastaks. See ei vasta tõele, sest erakoolid teevad eelarve lähtuvalt haridustsüklitest, seega minimaalselt kolmeks, aga ka kuni üheksaks aastaks. Juba 2016. aasta 1. septembrist jõustuv muudatus ei jäta erakoolidele isegi mitte piisavat aega pankrotimenetluseks.

Sinu raha, minu raha

Hüpoteetilise kokkuhoiuga arveldamine on sealjuures kaval demagoogiline võte, sest erakoolide pankrotistumise korral jääb kokkuhoid olemata. Laste liikumisel munitsipaalkoolidesse liigub seesama tegevustoetuse raha nendega kaasa. Kogu väidetav kokkuhoid seadusemuudatusest tekib ainult sel juhul, kui eraisikutest lapsevanemad tõepoolest puudujäägi omast taskust kinni maksavad – ja seda siis mingeid muid alternatiive otsides, mitte õppemaksu näol, mille vajalikus mahus suurendamist takistab seadus.

Uue muudatusega tekib olukord, kus erakoolis õppivate laste vanemate lisamaksekoormuse arvelt tekib kohaliku omavalitsusüksuse eelarvesse vaba raha, millega linnad ja vallad saavad toimetada iseenda äranägemise järgi. Seletuskirjas loodetakse, et „muudatusest johtuvalt tuleb kohalikel omavalitsustel, kes oleksid saanud koolivõrgu korrastamist ja ebamõistliku koolivõrgu ülalpidamisega seonduvate kulude kandmist munitsipaalkooliga sarnaseid funktsioone täitva erakooli asutamise toetamisega vältida, koolivõrk korrastada.“ Miks peaks aga kohalik omavalitsusüksus üldse tundma survet koolivõrku korrastada, kui nende piirkonnas registreeritud, kuid erakoolides õppivate laste toetuse kaotamise arvelt laekuvad neile needsamad hüpoteetilised miljonid, seda eelnõu ei põhjenda. Väga võimalik, et kohalike elanike laste arvelt saadud lisaraha kasutataks hoopis kolmandatel eesmärkidel.

Seletuskirjas on toodud analoogia Tšiiliga, kus erakoolide õppemaksu tasuvad vanemad ning omalt poolt toetab ka riik. Väga ebaõiglaselt jäetakse mainimata kõik need riigid, kus erakoole rahastatakse täielikult või väga suurel määral riigieelarvest. Erakoolide ühendused pakuvad oma pöördumises HTMi poole ühe võimaliku lahendusena korraldada eraüldhariduskoolide rahastamine nagu Soomes, kus see on välja töötatud põhjalike uuringute ja alternatiivide kaalumise tulemusel. Selle kohaselt rahastatakse toimivaid erakoole 90% ulatuses munitsipaalkoolide toetusest. Erakoolide aktsepteerimise tõttu on suurenenud koolide konkurentsivõime, sest koolid on huvitatud oma taseme tõstmisest ja õpilaste arvu suurendamisest. Süsteem toimib hästi ja uuringute tulemusena on selle alusel saavutatud 9protsendiline kulude kokkuhoid võrreldes munitsipaalkoolide ülalpidamiskuludega.5 Helsingis koguni 18%.6

Võrdne, võrdsem, kõige võrdsem

Kõige eelneva kõrval nõustutakse seletus­kirjas, et „erilise grupi erakoolides õppijatest moodustavad raske erivajadusega õppijad, kelle hariduse omandamisel on erakoolidel tänuväärne roll riigi loodud õppimisvõimaluste täiendamisel“, aga lahendust erakoolide asemele ei pakuta, kuigi reaalne vajadus alternatiivi järele võib tekkida juba 2016. aasta sügisel. Selle asemel pööratakse seletuskirjas äkitselt ümber: „Raske erivajadusega õppijate hariduse küsimus vajab olenemata õppeasutuse omandivormist läbi riikliku hariduspoliitika enam sekkumist ja seega ka üldisest erakoolide rahastamisest erinevat lahendust. Parim rahastamismudel raske erivajadusega õppijate erakoolide jaoks leitakse koostöös erakooli pidajatega.“ Kuid vajadus väiksema kooli järele võib samuti olla lapse psühholoogiline erivajadus. Praegu, kui riiklik piirmäär on põhikooli astmes 24 õpilast ja gümnaasiumiastmes 36 õpilast klassi kohta, võib erakooli väiksem klass lahendada mõne lapse suure probleemi.

Huvitavaks teeb kogu olukorra ka see asjaolu, et uue seadusemuudatusega tuuakse sageli esile võrdsuse aspekt, kuigi tegelikkuses oleks rakendatava seadusemuudatuse mõju vastupidine. Kui seni kehtiva seadusega oli linn või vald kohustatud toetama erakoolides õppivaid lapsi võrdsel alusel munitsipaalkoolides õppivate lastega, siis uus seadusemuudatus kaotab lastevahelise võrdsuse. Erakooliseaduse § 22.2 muutmise eesmärgina nimetatakse muu hulgas juurdepääsu tagamist kvaliteetsele haridusele, olenemata õppija majanduslikest võimalustest vältimaks hariduslikku kihistumist ning hariduskuludeks ette nähtud vahendite otstarbekat ja sihipärast kasutamist. Olukorras, kus erakoolid pakuvad kättesaadavat ja tänuväärset alternatiivi paljudele lapsevanematele sõltumatult nende elukohast, ei saa välja pakutud seadusemuudatus kuidagi luua võrdsemat olukorda. „Eesti haridussüsteemi korraldamise eesmärk on olnud luua tugev ühtluskool, milles õppides ei tohi olla hariduse omandamise võimaluste juures määravaks lapse elukoht või sotsiaalne päritolu,“ seisab seletuskirjas. Praegune riiklik olukord, kus lapse kool määratakse just nimelt elukoha- ja mitte sobivuspõhiselt, soosib sellist kihistumist: vaesemate piirkondade lapsed peavad käima vaesema piirkonna koolis, rikkamate piirkondade lapsed rikkama piirkonna koolis, sõltumata individuaalsetest vajadustest ja võimetest. Erakoolid on selles punktis palju õiglasemad: nende otsust ei mõjuta see, kus laps elab, vaid see, mille vastu ta huvi tunneb.

Ebakindlus ja mure

Seletuskirja kohaselt on avalikuks huviks kvaliteetse hariduse kättesaadavuse tagamine, millele on vastandatud erakoolide tegevus. Kuid ka erakoolid tegutsevad avalikes huvides: lastele kvaliteetse ja mitmekesise hariduse pakkumine, haridusvalikute ja alternatiivsete käsitluste võimaldamine neid just arvestabki. Vastupidiselt headele kavatsustele luuakse uue seadusemuudatuse eelnõuga olukord, kus kohalikud omavalitsused saavad siluda kehvapoolset haldussuutlikkust ning pooltühjade koolihoonete ülalpidamist oma elanike erakoolis õppivate laste arvelt. Ometi mõjutab lapsevanema otsust sageli eelkõige lapsest lähtuv vajadus. Olukorras, kus sobivad alternatiivid iga üksiku lapse juhtumisse süvenedes sageli puuduvad, ei tohiks nende vanemaid selle eest karistada. Eesmärgiks toodud jätku­suutlik ja mõistlik koolivõrk ei saa olla nende 14 000 lapsevanema kohustus ning selle puudumine nende süü. Erakoolide ja lapsevanemate süüdistamine on riiklikust vastutusest kõrvalehiilimine.

Erakoolide seadust on alates jõustumisest 3. juunil 1998 muudetud 48 korral ehk planeeritav muudatus on järjekorras neljakümne üheksas. Kuidas saab haridussüsteemis tekkida usaldus ja stabiilsus, konkurentsivõime ja edasiminek, kui seadust muudetakse nii sageli – sellega haridus- ja teadusministeerium ennast ilmselt ei vaeva, kui ametnikel ei ole aega tekkinud olukorda isegi süveneda. Küll aga tunnevad ebakindlust ja muret koolipidajad, pedagoogid ja lapsevanemad ning oma nahal saab muudatusi kõige vahetumalt tunda eelnõumuudatuse peamine sihtmärk ise. Väikesele algklassilapsele on tema õpetaja, klassikaaslased ja tuttav maja terve tema koolimaailm. On väga raske leida sõnu selgitamaks talle, miks see maailm äkki kaob.

1 Erakooliseaduse § 22.2 muutmise eelnõu.

2 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelvalve kolleegiumi otsus – RT I, 29. X 2014, 9.

3 Raivo Juurak. Kas erakooli peab toetama või mitte? – Õpetajate Leht, 15. V 2015.

4 Erakoolide ühispöördumine haridus- ja teadusministeeriumi poole 1. IX 2015, vt: https://dok.hm.ee/et/document.html?id=5951fa44-4c4d-4996-b636-9a27e1d35406

5 Soome andmed, vt: http://www.yksityiskoulut.fi/wp-content/uploads/2012/09/Koulujen-kustannusvertailu.pdf

6 Helsingi andmed, vt: http://www.ksyk.fi/fi/uutiset/659-tiedote-yksityiskoulujen-rahoituksesta

Kui sulle meeldis see postitus jaga seda oma sõpradega

[LoginRadius_Share]

Leia veel huvitavat lugemist

Värske Rõhk
Hea laps
LR
Keel ja kirjandus
Akadeemia
Kunstel
Muusika
Õpetajate leht
Täheke
TeaterMuusikaKino
Vikerkaar
Looming