Siiruviiruline hariduspoliitika

Üleminek Mailis Repsi pakutud lävendisüsteemile tähendaks, et Eestis võetaks kasutusele universaalse mudeli vastand – rajapõhine (track-based) hariduskorraldus.

SANDRA HAUGAS

Haridusminister Reps suutis teha midagi, mida pole ammu tehtud: tõsta (kas või korraks) avaliku aruteluareeni keskmesse haridusteema, mis ei haakugi tavapäraste menukite ehk PISA uuringute või eliitkoolidega. Ministri mõte hakata põhikoolilõpetajaid jaotama gümnaasiumi- ja kutsekoolikõlblikeks riiklikult fikseeritud lävendi alusel tõi kaasa pahameeletormi nii avalikes kui ka eraviisilistes arvamusavaldustes. Tõsi, oli ka neid, kes otsustasid hukka mõista hoopis ministri plaanile reageerinute seisukohad: lävendipõhisele süsteemile üleminek on alles mõtte tasandil, mistõttu olevat vara seda avalikkuses lahata. Väidan, et kuivõrd õhku paisatud mõtte rakendamine tooks kaasa fundamentaalse nihke Eesti senises hariduskorralduses ja kuna ettepaneku autor on riigi hariduspoliitika kõrgeim juht, on selle igakülgne analüüsimine rohkem kui õigustatud. Seda enam et tänapäeva poliitikateaduses käsitletakse ka teemade tõstatamist osana poliitikakujundamise protsessist. Keskendun oma analüüsis kolmele peamisele küsimusele: 1) kuidas mõtestada lävendipõhisele süsteemile üleminekut Eesti senise hariduspoliitika valguses, 2) kuivõrd põhjendatuks võib poliitikamuudatust pidada ning 3) mida ütleb säärane ettepanek Eesti hariduspoliitika kujundamise kvaliteedi kohta?

Mis tahes poliitikavaldkonna tõrgeteta toimimise eeldus on läbimõeldud ja terviklik poliitikakujundus. Erinevad elemendid tekitavad poliitika raames põrkumise asemel sünergia üksnes siis, kui need võrsuvad sarnastest printsiipidest ja visioonist ning on suunatud ühe strateegilise eesmärgi saavutamisele. Poliitikateadlastel on olnud põhjust kritiseerida mitmel puhul Eesti valdkonnapoliitikat, kuna need kujundati siirdeajale omasest ajasurvest tingituna kiirustades ja n-ö lapiteki meetodil, põimides omavahel eri riikidest ja mõnikord kohandamata kujul üle kantud poliitikaelemente. Nii näiteks võeti tervishoiupoliitika kujundamisel eeskuju Rootsi haiglasüsteemist, Saksamaa tervisekindlustussüsteemist ning Ühendkuningriigi reformidest.¹ Eesti hariduspoliitikat säärane killustatus ei puuduta, mistõttu on teravad kriitikanooled selle valdkonna suunas lennanud harva. Pigem võib öelda, et just hariduspoliitika on olnud meie avaliku poliitikavälja üks säravamaid saavutusi, kusjuures selle tuumaks on olnud võrdselt kättesaadav ja võimalikult võrdseid tulemusi tootev ühtluskool.

Eesti ühtluskool lähtub universaalse (comprehensive) hariduskorralduse mudelist, mille eesmärk on võrdselt kvaliteetne haridus kõigile, olenemata õppuri sotsiaalmajanduslikust taustast, elukohast või muudest teguritest. Sestap tuginevad kõik selle mudeli alla liigituvad üldhariduskoolid ühtsele õppekavale ning märkimisväärset varieeruvust ei esine ka õppesisus ja õpetamismeetodites. Üleminek ministri pakutud lävendisüsteemile kombineerituna kohustusliku kooliea tõstmisega tähendaks, et Eestis võetaks kasutusele universaalse mudeli vastand – rajapõhine (track-based) hariduskorraldus. Mudeli nimetuses kajastub sisu: õpilased jaotatakse üldjuhul võimete alusel eri sihtkohta juhatavale ehk erilaadset sisu ja tulevikuperspektiivi pakkuvale haridusrajale. Rada võib olla varjatum ja hiiliva olemusega (implitsiitsed rajad) või selge poliitiline valik (eksplitsiitsed rajad), kuid nende ühisnimetajaks on hariduslikku kihistumist suurendav efekt.² Niisiis tähendaks ministri ettepaneku rakendamine Eesti haridussüsteemi institutsionaalse korralduse diametraalset ümbersuunamist, kuivõrd praegune universaalsus asendataks eksplitsiitsete radadega. Niivõrd reljeefset poliitikamuutust võib pidada põhjendatuks vaid juhul, kui täidetud on vähemalt üks järgmistest tingimustest: 1) seda toetab ühiskond ja/ või 2) seda toetavad teadusuuringud.

Ministri ettepanek põrkub poliitilise kultuuriga

Arvesse võttes sotsiaalsete probleemide üha nurjatumat, s.t läbipõimunumat ja mitmetähenduslikumat natuuri, pole paljudel ühiskonna valupunktidel õigeid ja valesid lahendusi, vaid need saavad olla ainult paremad ja halvemad.³ Enamik poliitikavalikuid on väärtushinnangulised ning meetme n-ö toimimise määrab suuresti poliitilise lahenduse aluseks olevate ja konkreetses kultuuris juurdunud väärtuste kooskõla. Arvestades, kuivõrd terav kriitika sai osaks õpilaste hinnete alusel selekteerimise ideele juba teema avalikku päevakorda toomisel, tuleb tunnistada, et haridusministri välja pakutud poliitika eduvõimalused on üsna kesised. Poliitikateadlastele oli aga valla pääsenud pahameeletorm iseenesest ootuspärane, kui võtta arvesse hõõrdumist pakutud lahendusmeetme ja meie poliitikakultuuri kujundavate väärtushinnangute vahel. Protestantliku taustaga Eesti inimeste hoiakuid vormivad niisugused baasväärtused nagu individualism, hierarhiavastasus ja antietatism,⁴ mis lähevad vastuollu rajapõhise haridussüsteemiga, poliitikaga, mida iseloomustab ühelt poolt riigi tugev sekkumine indiviidi valikuvabadusse ja teiselt poolt kalduvus taastoota ühiskonnas ebavõrdsusmustreid.

Kodanike väärtustel ja hoiakutel on küll hindamatu roll poliitikaväljundite vormimisel, kuid see ei tähenda, et suhe on ühepoolne ja poliitika on ühiskonnas ajalooliselt kujunenud uskumuste pantvang. Seega, kodanikud mõjutavad poliitikat ja oskuslikult kujundatud poliitika avaldab mõju ka kodanike mõtlemisele ja käitumisele. See tähendab, et automaatselt ei pea välistama ühtki poliitikat, millel ei näi esmapilgul olevat kodanike hoiakute kohast kandepinda. Poliitikud saavad ja peavadki kodanikke poliitika vajalikkuses veenma ehk iga valiku eesmärke ja sisu selgitama. Veenmisprotsessi, mida poliitikateadustes tuntakse legitimeerimisena, maksab mõistagi algatada alles siis, kui poliitikud ise on poliitika põhjendatuses veendunud.

Poliitikaettepaneku võimalikult mitmekülgse läbimõtlemise kindlustamiseks ei tule poliitilise tasandi esindajatele kahjuks tutvuda valdkondlike teadustulemustega. Oluline on rõhutada sedagi, et kui varem oldi poliitikakujundamise teooriais seisukohal, et legitimeerimisega tuleb alustada pärast poliitika rakendamist, siis tänapäeval leitakse, et mis tahes poliitikakujundamise kõige esimene etapp peab olema sihtgruppide põhjalik veenmine. Niisiis, ehkki Eesti poliitikakultuuris juurdunud hoiakud ja väärtused hinnetepõhise selekteerimise mõtet ei toeta, võiks ettepaneku rakendamist siiski kaaluda, juhul kui sellele pakuvad veenvat tuge valdkonna teadustulemused. Kas aga pakuvad?

Ministri ettepanek on vastuolus teadusuuringutega

Viimaste kümnendite domineerivaks valitsemisteaduse n-ö suureks teooriaks on tõusnud struktuurse võimu käsitlus. Selle kohaselt on hea valitsemine niisugune, kui püütakse eraviisiliste ja üldiste huvide konflikti korral vältida nullsummamängu ehk n-ö nõrgema poole huvide mahasurumist, selle asemel üritatakse leida erinevates huvides ühisosa ning seda võimendada. Haridusvaldkonnas esindab teatavas mõttes analoogilist lähenemisnurka inimkapitali teooria, mille kohaselt on iga riigi huvides investeerida oma inimestesse, et maksimeerida nende potentsiaali. See on kasulik nii üksikisikule kui ka kogu ühiskonnale.⁵

Inimese potentsiaali maksimeerimise all võib ühelt poolt pidada silmas seda, et igaüks saab osavaks just teda paeluvas valdkonnas, ning teiselt poolt seda, et õppuri haridustulemusi ja tulevikuväljavaateid ei piira temast sõltumatud tegurid. Kuivõrd mitmed empiirilised uuringud⁶ on näidanud, et rajapõhise haridussüsteemi korral kaldub õpilaste sotsiaalmajanduslikul taustal olema haridustulemustele suurem mõju kui universaalse hariduskorraldusmudeli puhul, iseloomustab lääneriike pigem tendents kas rajapõhisus hüljata või vähemalt selle kihistavat mõju jõuliselt ohjeldada. Seesuguse suuna on valinud isegi kihistava haridussüsteemi musternäide Saksamaa, kus eksplitsiitset rajasüsteemi pole küll kaotatud, kuid see on süsteemse tegevusega märksa õiglasemaks kujundatud. Seega tuleb tunnistada, et hinnete alusel selekteerimise mõttele, mis tähendaks Eesti võrdlemisi vähe kihistunud universaalse haridussüsteemi asendamist potentsiaalselt segregeeriva rajapõhise süsteemiga, on raske teadusuuringutel põhinevat õigustust leida.

Kas hinne = töökus + võimekus?

Ilmselt vildakaim arusaam, mis ajendas haridusministrit kõnealust ettepanekut tegema, on ettekujutus hinnetest kui objektiivsetest õpilase võimekust ja potentsiaali peegeldavatest indikaatoritest. Reps väitis muu hulgas, et lävendipõhine süsteem võiks motiveerida õpilasi põhikoolis heade tulemuste nimel rohkem pingutama.⁷ Idee näib võrsuvat eeldusest, et hinded määrab ainult või peamiselt õppuri töökus. Minister esindab seega funktsionalistlikku teooriat, mille kohaselt sõltuvad nii inimese haridustulemused kui ka positsioon ühiskonnas üksnes indiviidi enda toimekusest. Piltlikumalt: iga mees on oma saatuse sepp ja oma õnne valaja.

Iroonilisel kombel pole aga sõnumitoojaks mitte neoliberalismi, vaid sotsiaalset liberalismi esindav poliitik, kes peaks teadma, et nii nagu vaene ei ole oma vaesuses alati ja täielikult ise süüdi, pole seda ka kehvemapoolsete tulemustega koolijüts. Nii vaesus kui ka ebavõrdsus – majanduslik ja hariduslik – on struktuursed nähtused. Funktsionalistlik teooria on oma ebaadekvaatse seletusvõime tõttu aga alates 1970ndatest haridussotsioloogide seas pigem marginaalse tähtsusega instrument. Haridusuurijad teavad, et nn hariduslik tootmisfunktsioon on märksa mitmetahulisem, tähendades, et haridustulemuse määravad peale inimese võimekuse ja töökuse ka kooliefekt (õpetajate ja kaaslaste mõju) ning taustakarakteristikute efekt (kodune keel, vanemate haridustase ja sotsiaalmajanduslik kuuluvus).⁸

Õppuritest mitte sõltuvate tegurite (kooli ja pere) mõjutusmehhanisme osatakse substantsiaalselt seletada mitmetele haridussotsioloogilistele teooriatele tuginedes. Näiteks ühe levinuma käsitluse, prantsuse sotsioloogi Pierre Bourdieu’ kultuurilise taastootmise teooria kohaselt mängivad õpilaste haridustulemuste ja sellest tõukuva haridusliku ebavõrdsuse kujunemisel fundamentaalset rolli pere majanduslik, sotsiaalne ja kultuuriline kapital. Nii on nende kolme kapitali nappuses vaevlevate lapsevanemate järeltulija oma edukama taustaga eakaaslastega võrreldes tunduvalt kehvemas seisus, sest ta ei pruugi oma vanematelt saada hariduslikku arengut toetavaid materiaalseid vahendeid, hariduslikku ja ametialast eeskuju, nõuandeid ja suunamist, arutlemis- ja planeerimisoskust, vajalikke käitumisharjumusi, väärtusi ja üldkultuurilisi teadmisi.

Eraldi rõhutamist väärib asjaolu, et vanemlik rollimudel ja nõuanded või nende puudumine ei mõjuta üksnes lapse teadmiste ja oskuste omandamise suutlikkust, vaid sedagi, kui julge ja läbimõeldud haridusvaliku ta teeb. Näiteks kalduvad valgekraede järeltulijad tegema ambitsioonikamaid valikuid kui nende sinikraede järeltulijatest eakaaslased,⁹ mistõttu võivad viimased katkestada gümnaasiumiõpingud ja siirduda tööturule või otsustada põhihariduse omandamise järel asuda õppima kutse- ja mitte ülikooli, lähtudes vanemate hoiakutest või kodus kujunenud ebakindlusest võrsuvast hirmust akadeemilisel rajal läbi kukkuda.

Niisiis, kui haridusminister tahab leida valdkonda kimbutavatele probleemidele toimiva lahenduse, tasub nihutada pilk dogmadelt sisulisematele seletustele. Haridusest saadava individuaalse ja ühiskondliku heaolu tõstmiseks tuleks sihikule võtta õppurite potentsiaali maksimeerimine ja pere mõju vähendamine. Ministri pakutud lävendipõhise poliitikaga kaasneb oht, et juhtub vastupidine. Plaani rakendamine tooks kaasa diametraalse muutuse Eesti senises hariduspoliitikas. Kuivõrd see mõte ei ole leidnud ühiskonnas suurt poolehoidu ja sel puudub teadmistepõhine alus, on aga kõnealuse juhtumi näol tegemist nullsummamängu laadis poliitikakujunduse järjekordse nukra näitega.

1 Tiina Randma-Liiv, Demand- and supply-based policy transfer in Estonian public administration. – Journal of Baltic Studies 2005, nr 36 (4), lk 467–487.

2 Rita Nikolai, Anne West, School type and inequality. Rmt: R. Brooks, K. Bhopal, M. McCormack (toim), Contemporary debates in the sociology of education. Palgrave Macmillan, Basingstoke 2013.

3 Horst W. J. Rittel, Melvin M. Webber, Dilemmas in a General Theory of Planning. – Policy Sciences 1973, nr 4, lk 155–169.

4 Leif Kalev, Mari-Kiis Jakobson, Tõnis Saarts, Eesti poliitiline kultuur: alusväärtused. – Riigikogu Toimetised 2008, nr 18, lk 94–106.

5 George Psacharopoulos, The value of investment in education: theory, evidence and policy. – The Journal of Education Finance 2006.

6 Rita Nikolai, Anne West, School type and inequality.

7 http://www.err.ee/617150/reps-kehtestaks-gumnaasiumisse-sisse-saamiseks-lavendi

8 Kaire Põder, Triin Lauri, Andre Veski, Does school admission by zoning affect educational inequality? A study of family background effect in Estionia, Finland, and Sweden. – Scandinavian Journal of Educational Research 2016, lk 668–688.

9 Gary Bridge, Deborah Wilson, Towards an interactive sociological rational choice approach to theorising class dimensions of school choice. – Policy & Politics 2014, lk 493-507.