Riigikogulase immuniteet – mis ja milleks?

Jüri Saar, kriminoloog

Immuniteedi rakendamine absoluutses tähenduses on täiesti sobimatu ning näitab püüdu minna õiguse arengus vähemalt paarkümmend aastat tagasi. Õiguskantsleri hiljutine otsus tagastada prokuratuurile taotlus riigikogu liikmetelt Priit Toobalilt ja Lauri Laasilt saadikupuutumatuse äravõtmiseks tekitab vastakaid mõtteid. See näitab, et XXI sajandi alguse Eestis on mõned isikud justkui niivõrd puutumatud, et võivad teha, mida soovivad. Nende kriminaalüleastumise menetlemiseks peab aga olema nende endi nõusolek. Nad on kaitstud lausa mitmekordselt, sest nagu lihtsureliku puhul kehtib nendelegi süütuse presumptsioon. Lisaks ei andnud nüüd otsustamisjulguse enda peale võtnud õiguskantsler riigikogule võimalust otsustada oma kolleegide saadikupuutumatuse üle, vaid kindlustas isikupuutumatuse etteulatuvalt. Või ei suutnud õiguskantsler, kes (ombudsmanina) alati lausa instinktiivselt asub kaitsma nõrgemaid, enam kuulata Toompealt tulevat nuttu ja hala, meie rahvasaadikute kaeblemist neid tabanud ebaõiglase kohtlemise üle? Ja leidis siis sobiva instrumendi – immuniteedi ehk saadikupuutumatuse, mida tõlgendas absoluutsena („Riigikogu liikme puutumatus on kuni selle äravõtmiseni absoluutne”, vt Õiguskantsler, lk 3). Niisuguse immuniteedi tõlgendamise puhul on põhjust arvata, et riigikogu liiget ei olegi üldse võimalik kriminaalvastutusele võtta. Isegi siis, kui ta tabataks piltlikult öeldes, verine nuga käes, ohvri laiba kallal askeldamas, jätkub juhtumis tõlgendamisruumi küllaga. Ja senikaua kuni riigikogust menetlusluba saadakse, peaks sündmuspaik olema konserveeritud. Seejuures ei ole sugugi arusaadav, kelle või mille eest riigikogu liikmeid nii kaitstakse. Saadikupuutumatus ei tohi tähendada riigikogu liikme karistamatust. Eesmärk on „... lükata edasi teatud menetlusotsuste tegemist, et kaitsta parlamendi liikmeid valitsuse püüete eest kõrvaldada neid poliitilisest debatist. Immuniteet on õigus, mis kaitseb parlamenti kui tervikut ja tema funktsioneerimist, mitte iga üksikut parlamendi liiget” (Kergandberg, Pikamäe, KrMS kommentaarid, lk 866). Riigikogu kui tervikut kaitstakse seega täitevvõimust lähtuva võimaliku poliitilise tagakiusamise eest.

Viimasel ajal aga näib, et kaitstakse pigem õiguskaitsjate eest, justkui oleksid prokuratuur ja kaitsepolitsei muutunud siinmail teiste demokraatlike õigusriikidega võrreldes lubamatult mõjukaks ning tegeleksid millegi ennekuulmatuga (vt ka Volens 2012). „Kiusatakse taga” ehk uuritakse ju lisaks parlamendiliikmetele ka (eks)ministreid, kõrgeid linnaametnikke, kes kuuluvad erinevatesse erakondadesse ja on kõik saanud kahtlustuse ebaseaduslike tegude kordasaatmises. Kas meie õiguskaitseinstitutsioonid ahistavad praegu poliitilistel põhjustel parteidesse kuuluvaid rahvasaadikuid, esindades mingit tundamatut poliitilist jõudu?

Just õiguskaitseinstitutsioonide tõsisem tähelepanu poliitilisele korruptsioonile on hakanud murendama tipp-poliitikute karistamatuse tunnet. Mitmes vormis avalduvast vastuseisust sellele tegevusele kumab läbi halvasti varjatud ihalus poliitilise ametikohaga kaasneva puutumatuse järele. Võib-olla ongi raske harjuda olukorraga, et seadus kehtib kõikidele. Mis õigusinstrument on õigupoolest immuniteet, mis teeb mõned inimesed seadusest puutumatumaks kui teised? Immuniteet, isikupuutumatus laias tähenduses, on põhimõtteliselt anakronism, õiguslik atavism ajast, kui valitsejad olid jumalikku päritolu ja esindasid maa peal kõrgemaid jõude. Kõige paremini on see traditsioon säilinud kaasajal rahvusvahelises õiguses, kus diplomaatilistele esindajatele on antud riikidevahelisel suhtlemisel pariteetsetel alustel erilised õigused, privileegid ja immuniteet (vt Liivoja 2009).

Siseriiklikult on immuniteedi loogika teistsugune. Isevalitseja, suverääni immuniteet oli kaugetel aegadel absoluutne. Ta ei pidanud alluma isegi enda poolt enda jaoks kehtestatud reeglitele ja võis teha oma suva järgi otseses mõttes kõike. Tema legitiimsus koos immuniteediga tuli kõrgemalt poolt, Jumalast. Isevalitseja võis oma jumalikkuses anda puutumatuse ka alluvatele, näiteks seoses mõne tähtsa ülesande täitmisega, kuid võis selle ka alati ära võtta. Seda laadi immuniteet oligi tegelikult armuandmise eriliik, mida rakendati etteulatuvalt, andes kellelegi õiguse teha valitseja nimel muidu keelatud tegusid.

Kõlab arhailiselt, mistõttu läänelikus õiguskultuuris on siseriiklikku immuniteeti alles jäänud minimaalselt („nii palju kui vajalik, nii vähe kui võimalik”), sest habeas corpus kõigile inimestele ja habeas corpus ultima, maxima väljavalitutele on vaba ühiskonna inimese kõrvadele võõras. Lääneriikides on karistatud kuritegude eest saadikuid, presidente ja ministreid, mis on iseenesestmõistetav. Näiteks USA kongressi liikmetel ei ole üldse saadikupuutumatust ja Föderaalne Juurdlusbüroo (FBI ) on oma tegevusaastate jooksul uurinud nii mõnegi saadiku tegevust. Soome endine välisminister sai möödunud suvel korruptsioonisüüdistuse, mis päädis kaheaastase tingimisi vangistusega. Neis juhtumites pole midagi erilist, sest absoluutse puutumatuse põhimõte läheb vastuollu mitme fundamentaalse õigusprintsiibiga, mis on ka meie põhiseaduses sätestatud.

Näiteks kõigi inimeste võrdsus seaduse ees (PS § 12 „Kõik on seaduse ees võrdsed”) või kohtu ainupädevus otsustada kellegi süü üle (PS § 146 „Õigust mõistab ainult kohus”). Esimesel juhul tuleks rahvasaadiku absoluutse immuniteedi korral põhiseadusse lisada, et „riigikogu liikmete suhtes kehtib erikord”, teisel juhul tuleks aga lisada, et „riigikogu liikme süü üle otsustavad ka õiguskantsler ja riigikogu”. Kui kolmas osaline Onksion läheb kohtu alla ja mõistetakse süüdi, kuid tema kuriteo kaasosalised Toobal ja Laasi kõnnivad õigete meestena ringi ja on jätkuvalt kõrged rahvaesindajad, oleks olukord ikka väga imelik. Nagu oleks loogikavaba ka see, kui Onksion seetõttu süüdimõistmisest pääseb, et tema kuriteo kaaosalisteks olid riigikogu liikmed. Kuna sellised lahendused oleksid absurdsed, ongi tänapäeva lääneliku õiguskorra puhul võimalik ainult kitsas, täpselt piiritletud immuniteet, et hoida ära rahvasaadiku ebaõiglast poliitilist tagakiusamist. Selline immuniteet peaks kaitsma seadusandliku võimu tippesindajat täitevvõimu käsutada oleva riigiaparaadi kuritarvitamise eest juhul, kui täitevvõimul tekib selline soov.

Absoluutne immuunsus ja lai immuniteet on jäänud lääne õiguskultuuris minevikku. Põhjusi, miks meil kiputakse mõnikord arvama teisiti, tuleb otsida lähiminevikust. Nõukogude Liidu ajal kasutati immuniteedi põhimõtet laialdaselt, sest partei kaitses omasid. Oli terve puutumatute kiht, tegelikult kõik parteilased, alates lihtliikmest ja lõpetades tippudega, kelle immuniteet oli „vängem”. Kui keegi midagi keelatut tegi, siis visati ta esmalt parteist välja ja alles siis anti kohtu alla, seega oli partei liige väljastpoolt vaadatuna absoluutselt puutumatu, tema üle võis(id) kohut mõista ainult partei (resp. parteilased) ise. Osa immuniteedist oli avalik, osa reegleid toimis varjatult, sest selle teostamise kord oli nõukogude perioodil lihtinimeste eest peidetud salajasuse griffide taha, või mitteformaalseid kanaleid pidi. Võib olla kindel, et Venemaal on asjad siiani samasugused. Putin andis ju Jeltsinile immuniteedi, lubaduse, et Jeltsinile ja tema lähendastele ametlikku süüdistust ei esitata ja kriminaalmenetlust ei alustata.

Ja niiviisi ka läks, suverään pidas oma lubadust, kuigi oleks võinud ka mitte pidada, sest vaevalt selle lubaduse kohta mingit dokumentaalset tõendit üldse on. Avalik immuniteedi instrument nõukogude ajal oli näiteks autode erinumbrid, mis andsid puutumatuse liiklusmiilitsa eest, kes teatava numbrikombinatsiooniga autosid ei tohtinud peatada. Meenutame 1990. aastate algust ja keskpaika, kui Eestis leidis aset „alarmsõidukite tsirkus” ehk püüd laiendada võimuesindajate õigust käituda liikluses alarmsõiduki juhtidena. Seegi teema tuleb regulaarselt taas päevakorda, sest ikka ja jälle tunneb keegi meie kõrgetest võimukandjatest, et talle tuleks anda liikluses eriõigused, mis lubaksid üldistele liikluseeskirjadele mitte alluda.

Riigikogu liikme immuniteet on sätestatud põhiseaduse § 76s, kuid selle formuleering on ebamäärane, lubades erinevaid tõlgendusi: „Riigikogu liige on puutumatu. Teda saab kriminaalvastutusele võtta ainult õiguskantsleri ettepanekul Riigikogu enamuse nõusolekul”. Põhiseadusest pole võimalik ühetähenduslikult aru saada, kas saadikupuutumatus tähendab kitsalt teises lauses toodud asja või sisaldub esimeses lauses nimetatud puutumatuses midagi hoopis enamat. Kitsa tähenduse puhul oleks asi selge: puutumatus tähendab lisatoetust parlamentäärile, mille ta saab oma kolleegidelt enne kriminaalvastutusele võtmist. Näiteks võib see olla saadiku volituste kehtimise ajaks kriminaalmenetluse ajutine peatamine. See taastatakse, kui volitused lõppevad.

Selline põhimõte on Prantsuse õiguses ja seda rakendati Prantsuse presidendi Jacques Chiraci suhtes pärast tema presidendiaja lõppemist. Talle mõisteti 2011. aastal kaks aastat tingimisi vangistust korruptsioonikuriteo eest, mille ta pani toime Pariisi linnapeaks oleku ajal. Õiguskantsleri otsuse tekstist loeme aga järgmist: „Leian, et kriminaalmenetluses tuleb PS § 76 lauseid 1 ja 2 tõlgendada koosmõjus. Riigikogu liikme puutumatus on kuni selle äravõtmiseni absoluutne” (Õiguskantsler lk 3). Õiguskantsler lähtus oma tõlgenduses kahe lause koosmõjust, jõudis välja sisuliselt absoluutse ehk laiaulatusliku immuniteedi positsioonile ja tekitas sellega suurel hulgal lisaküsimusi.

Õiguskantsler on väitnud, et Toobali ja Laasi suhtes läbi viidud menetlustoimingud riivasid „vaba mandaadi teostamise seisukohalt olulisi Riigikogu liikme põhiõigusi ja -vabadusi” (Õiguskantsler lk 3). Niisugune väide on üldsõnaline ja hindab menetlustoimingute läbiviimise põhiseadusele vastamist, toetudes selles, nagu juba eespool öeldud, absoluutse immuniteedi põhimõttele. Laia tõlgendust ei leia me PS uuematest kommentaaridest, kus on öeldud, et „PS § 76 teine lause täpsustab esimest” (PS kommentaarid, lk 469), pidades nii üheselt silmas immuniteedi kitsast tähendust. Ka menetlusseadustiku kommentaaris öeldakse selgelt, et „Riigikogu liikme immuniteet ei ole absoluutne keeld …” (KrMS kommentaarid, lk 866), mis on igati loogiline. Kuidas aitaks absoluutne immuniteet riigikogu liikmel teha paremini oma tööd, olla efektiivsem, ausam, parem? Ei, kõik on vastupidi, sest selline immuniteet suurendaks kontrollimatust, vähendaks võimalust, et halbu tegusid toime pannud isikud nende eest ka vastutavad.

Immuniteedi laia tõlgenduse puhul on asi ka õigustehniliselt ebamäärane, sest praegu kehtivas kriminaalmenetluse seadustikus pole sätestatud, mida tähendab kriminaalvastutusele võtmine. Kas see tähendab ükskõik millise uurimistoimingu läbiviimist kuriteokahtluse korral, prokuratuuri poolt kahtlustuse esitamist, süüdistuse esitamist, kohtus süüdimõistmist või hoopis midagi muud? Põhiseaduse kommentaarides öeldakse, et „kriminaalvastutusele võtmise all peeti silmas süüdistuse esitamist” (PS kommentaarid, lk 469).

Kriminaalmenetluse seadustiku kommentaarides nimetatakse, et „kriminaalvastutusele võtmise” mõiste asemel kasutatakse mõistet „süüdistusakti koostamine” ning öeldakse, et menetlustoimingute läbiviimine ei tähenda veel „kriminaalvastutuse algust” (KrMS kommentaarid, lk 866). Seega samuti immuniteedi kitsas tähendus. Laia tähenduse korral tähendaks immuniteet kaitset ükskõik millise uurimistoimingu vastu, millele peab eelnema õiguskantsleri ettepanek ja riigikogu enamuse otsus. Kas see oleks üldse mõeldav?

Mida tähendab selline arusaam kvaliteetse eeluurimise ja õiguskorra seisukohalt? Mingeid uurimistoiminguid (nt isiku seisundi tuvastamine, varjatud jälgimine, elukoha läbiotsimine) ei tohiks riigikogu liikme puhul läbi viia, sest iga toiming oleks õiguskantsleri praeguses tõlgenduses kriminaalvastutusele võtmise esimene samm. Näiteks: auto tuigerdab teel, selle roolis on joobetunnustega riigikogu liige. Politsei peatab auto, joovet mõõta ei tohi, kuna isik on absoluutselt puutumatu, toiminguks on vaja riigikogu enamuse luba. Või on riigikogu liige koguni niivõrd puutumatu, et isegi tema auto sõidukiirust ei tohi ilma parlamendi enamuse nõusolekuta mõõta? Arvestades asjaolu, et purjus riigikogulast tuleb kaitsta ka tema enda eest, peaks keegi ikkagi olema volitatud kontrolli tegema. Küllap mäletame veel seda, kuidas kaks joobnud rahvasaadikut skandaalitsesid ja nõudsid baaris Andropovit või kuidas riigikogulane oli autoroolis sügavas joobes, kuni tähelepanelik kaasliikleja talt autovõtmed konfiskeeris.

Riigikogu liikmete puhul käib jutt eelkõige nn „valgekraede kuritegudest” (poliitiline korruptsioon, riigireetmine, spionaaž), mille puhul kõrgel positsioonil isikute tekitatud kahju riigi julgeolekule ja stabiilsusele võib olla mõõtmatu. On teada, kui raske on selliste kuritegude tuvastamine ja kohtus tõendamine isegi siis, kui tegemist pole niivõrd kõrgel positsioonil isikutega.

Eesti riigi enda ajalugu tõestab muuhulgas seda suurt kahju, mida tegid riigile riigikogu saadiku immuniteedi taha varjunud kommunistid. Teatavasti olid niisugused „legendaarsed” tegelased nagu näiteks Hans Heidemann, Rudolf Pälson, Johannes Reesen, Johannes Jürna jt 1920. aastate alguses riigikogu liikmed. Nende roll Eesti iseseisvuse õõnestamisel sai paljuski selgeks alles 1924. aasta detsembrimässu järgses kriminaaluurimises, kui nad olid oma saadikupuutumatuse kaotanud. Tänapäeval on loomulik, et demokraatliku ühiskonna valitsejad peavad pidevalt tundma, et nad on oma ülemuste ehk kodanike valvsa pilgu all. Demokraatliku õigusriigi korraldusega riikides menetletakse just seetõttu poliitikute korruptsiooniasju, sest poliitiline korruptsioon annab tulemuseks moonutatud, ebaõiglase ning riigi julgeolekuhuvidega vastuollu mineva poliitika.

Immuniteedi teema käsitlemine kujul, kus seda täitevvõimust sõltumatuse tagatist püütakse sisustada absoluutsena, lisab veel ühe lisaargumendi meie poliitilise võimu legitiimsuse kadumise protsessi ja vähendab poliitikute prestiiži avalikkuse silmis. Riigikogulase Rait Maruste etteheide prokuröridele, et need peaksid meeles pidama, et „kooskõla seadusega ei tähenda veel kooskõla põhiseadusega” (PM 11. X 2012) on ebaõiglane, sest nõuda prokuröridelt, et nad oma igapäevases töös arutleksid pidevalt selle üle, kas konkreetne menetlusnorm on põhiseadusega kooskõlas või mitte, oleks liig mis liig. Või peeti siin silmas minevikust pärit põhimõtet, et enne kaalukate menetlusotsuste tegemist tuleks ikka „kõrgemalt poolt nõu küsida”? Rahvusvahelises mastaabis on Eestil jällegi tekinud võimalus halvas mõttes kuulsaks saada, sest immuniteedi rakendamine absoluutses tähenduses, nagu see kehtis jumalike valitsejate puhul Euroopas ja kehtib veel praegugi mõnes teises õiguskultuuris, on täiesti sobimatu ja kohatu püüd minna siinse õiguse arengus vähemalt paarkümmend aastat tagasi.

Tuleb nõustuda Jüri Adamsi väitega (Adams, ERR 11. X 2012), et PS § 76 on praak. Ei tasu aga siiski rutata nõudma põhiseaduse kiiret ümbertegemist, sest küsimus pole mitte ainult õigustehnilistes detailides, vaid riigivõimu teostamise põhimõtetes. 1990. aastate alguses olid meie arusaamad õigusest ja õiglusest veel sel määral kinni nõukogude ajas, et keegi ei taibanud isegi mitte küsida, kas ja milleks immuunsus üldse on vajalik. Pärast iseseisvuse taastamist (1995) kehtestati siinmail kiiresti kummalise nimega õigusakt KrvKS ehk „Riigikogu liikme, riigikontrolöri, õiguskantsleri, Riigikohtu esimehe ja riigikohtu liikme kriminaalvastutusele võtmise korra seadus”.

See kaotas kehtivuse 2004. aastal pärast „Kriminaalmenetluse seadustiku” kehtestamist, kuna leiti, et puudub vajadus niisugust asja eraldi seadusega reguleerida. Nüüd on teema jällegi üles kerkinud ja riigikogu, riigikohus ja õiguskantsler peaksid rahulikult järele mõtlema, kuidas kujunenud ebameeldivast olukorrast auga välja tulla. Lihtsaim viis, ilma et oleks vaja hakata muutma põhiseadust, on anda riigikogu liikme saadikupuutumatusele madalama astme õigusaktides kitsas ja konkreetne tähendus, mis ei teeks riigikogu liikmetest kusagil kõrgel hõljuvaid jumalikke olendeid, vaid aitaks neil oma põhitööga paremini hakkama saada ning annaks võimaluse säilitada väärikus ning hea nimi tööandjate ehk valijate silmis.

Kasutatud allikad
 
Jüri Adams, Intervjuu, ERR 11. X 2012. http://uudised.err.ee/index.php?06263293.
Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Teine täiendatud väljaanne. Juura, 2008.
Eerik Kergandberg, Priit Pikamäe, (koostajad), Kriminaalmenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne. Juura, 2012.
Rain Liivoja, Privileeg, puutumatus, immuniteet. – Õiguskeel 2009, Juura, lk 67–70. http://works.bepress.com/rain_liivoja/13.
Rait Maruste, Immuniteediteema pole sahtli põhjas. – Postimees 11. X 2012.
Õiguskantsler (2012). Immuniteedimenetlus: Priit Toobalilt ja Lauri Laasilt saadikupuutumatuse võtmise taotluste tagastamine Riigiprokuratuurile. hattp://oiguskantsler.ee/.
Urmas Volens, Omadega ei plõksita, mees. – Postimees 2. VIII 2012.

Kui sulle meeldis see postitus jaga seda oma sõpradega

[LoginRadius_Share]
 

Leia veel huvitavat lugemist

Värske Rõhk
Hea laps
LR
Keel ja kirjandus
Akadeemia
Kunstel
Muusika
Õpetajate leht
Täheke
TeaterMuusikaKino
Vikerkaar
Looming