Millist põhiseadust vajab Eesti Euroopa kontekstis?

dr. iur. Julia Laffranque, Eesti Juristide Liidu Euroopa õiguse ühenduse president

Põhiseaduse täiendamise seadus on unikaalne. Kehtiv põhiseadus on Eestis läbi aegade üks stabiilsemaid, see kiideti rahvahääletusel heaks 28. juunil 1992 ja püsis veidi üle kümne aasta täielikult muutumatuna. 2003. aasta alguses riigikogus vastu võetud põhiseaduse muudatus kohaliku omavalitsuse volikogu valimiseks neljaks aastaks jõustub alles selle aasta oktoobris. Teine oluline muudatus leidis aset 2003. aasta 14. septembril, kui Eesti rahvas otsustas 66,8%-lise toetusega Euroopa Liiduga ühinemise ja põhiseaduse täiendamise seaduse kasuks. 

Põhiseaduse täiendamise seadus ? kas ainult luba astuda Euroopa Liitu?

 

Pärast põhiseaduse täiendamist koosneb Eesti põhiseadus kolmest dokumendist: põhiseadusest, põhiseaduse rakendamise seadusest ja põhiseaduse täiendamise seadusest. Viimane reguleerib Eesti kuulumist ELi. Põhiseaduse selline kooskõlla viimine ELi liikmesusega kaasnenud õiguslike muudatustega on unikaalne, sest teistes ELi liikmesriikides on muudetud või täiendatud põhiseaduse teksti ennast. Midagi ligilähedast esineb vaid Leedus, kus põhiseadust täiendati samuti eraldi seisva konstitutsioonilise aktiga, mis on siiski palju detailsem kui Eesti põhiseaduse täiendus. Tavaliselt on ELi liikmesriikide konstitutsioonis kas väga üldsõnalised sätted rahvusvahelistele organisatsioonidele teatud võimupädevuste teostamise delegeerimiseks (Holland, Taani, Luksemburg, Sloveenia), eraldi ELi puudutavad paragrahvid (Saksamaa) või koguni ELis olekut reguleerivad peatükid (Austria, Prantsusmaa). 

Eestis oli ELiga ühinemise ettevalmistamise algfaasis põhiseaduse muutmise teema kahjuks peaaegu tabu. Poliitikud vältisid seda kui liiga riskantset ja nii jäi küsimuste, kas ja kuidas põhiseadust muuta, otsustamine viimasele minutile, mis tingis ka mõnevõrra kompromisliku lähenemise. 

Loomulikult kaaluti mitmeid valikuvõimalusi. Põhiseaduse muutmisel sai siiski määravaks järgmine:

1) ELiga liitumist puudutavad muudatused tuleb teha eraldi, s.t mitte jääda ootama põhiseaduse muutmist teistes küsimustes (nt presidendi otsevalimine või päris uue põhiseaduse väljatöötamine);

2) muudatused peavad käsitlema konkreetselt ELi ja mitte rahvusvahelisi organisatsioone üldiselt;

3) muudatused ei pea olema kõikide võimalike vastuoluliste sätete ümberkirjutamine põhiseaduses, vaid pigem ELi integratsiooniteadlik põhiseaduse tõlgendus.

Nendest kaalutlustest tulenevalt otsustati originaalse lahenduse kasuks, mille heakskiitmiseks oli vajalik rahvahääletus.

Põhiseaduse täiendamise seadus koosneb kõigest neljast paragrahvist, mille tähendus, hoolimata väikesest mahust, on kaugeleulatuv, kujutades endast silda Eesti ja ELi õiguskorra vahel.  Sageli arvatakse, et Eestis kehtib kaks erinevat põhiseaduse teksti: põhiseadus ja selle täiendamise seadus, millel puudub omavaheline seos. Nii võib koguni poliitikute teleesinemistes kuulda, et Eesti põhiseaduse § 111, mis annab Eesti raha emissiooni ainuõiguse Eesti Pangale, on Eestis euro käibelevõtmisel ELi õigusega vastuolus, mistõttu kehtiv põhiseadus vajab muutmist. Tegelikult on põhiseaduse täiendamise seaduse kaudu nimetatud probleemid juba lahendatud. Põhiseaduse täiendamise seadus ei ole lihtsalt luba Eesti ühinemiseks ELiga. Sama oluline kui võimaldada Eestil õiguspäraselt astuda ELi, on see, et põhiseadust tuleb ELi kuulumise kontekstis tõlgendada täiendamise seadusest lähtuvalt. See teeb põhiseaduse palju paindlikumaks ja kohanemisvõimelisemaks. 

 

Euroopa põhiseaduse leping ja Eesti põhiseadus

 

 10. märtsil käesoleval aastal korraldas Eesti Juristide Liidu Euroopa õiguse ühendus konverentsi Euroopa põhiseaduse lepingu kohta. Konverentsil osales 300 huvilist ja  mitte ainult juristid. Rohke osavõtt näitas, kui vajalik on avalik arutelu Euroopa põhiseaduse lepingu üle. Lepingu sisu tutvustamine on märksa olulisem kui polemiseerimine teemal, kas selle heakskiitmiseks on vaja rahvahääletust või mitte. 

Euroopa põhiseaduse leping on keeruline ja mahukas. Kindlasti oli raske saavutada kompromissi ühelt poolt, et koostada ELi kodanikele ja elanikele arusaadav ELi aluseid ja põhimõtteid kajastav tekst, ja teiselt poolt, et likvideerida praegune olukord, kus ELi alustalad ja valdkondade poliitika on laiali paisatud erinevatesse lepingutesse. Siiski soovitan eeskätt tutvuda põhiseaduse lepingu kahe esimese osaga, mis sisaldavad ELi üldpõhimõtteid, ka otsustusprotsessi ja Ei põhiõiguste hartat ning mida kokku ei olegi nii palju. 

Mis ta siis ikkagi on, kas põhiseadus või leping? Käesoleval ajal on valdav osa eri riikide õigusteadlasi jõudnud seisukohale, et tegemist on pigem välislepingu kui põhiseadusega. Põhjuseks see, et lepingu sõlmimine ja heakskiitmine toimub nagu tavaliste rahvusvaheliste lepingute puhul, kus liikmesriikidel on viimane sõnaõigus. Samuti ei anta Euroopa Liidule põhiseaduse lepinguga pädevust otsustada ise oma pädevuste üle. Selle üle, milliseid ülesandeid EL saab, otsustavad tema eest liikmesriigid.

Pädevuse jaotus ELi ja liikmesriikide vahel on erinevalt varasematest lepingutest püütud selgelt paika panna. Võib isegi öelda, et Euroopa põhiseaduse leping rõhutab senisest rohkem suveräänsete liikmesriikide osatähtsust, suurendades ka rahvusparlamentide, sh meie riigikogu rolli ELi otsuste tegemise protsessis. Esmakordselt on reguleeritud ka EList väljaastumine. Euroopa põhiseaduse leping annab Euroopa väärtuste mudeli, mis tuleneb loomulikult tema liikmesriikide traditsioonidest ja põhiseadustest. Võim saab olla ainult siis legitiimne, kui see põhineb väärtuskorral ja on selle väärtuskorraga ka piiratav.

Riigikogu põhiseaduskomisjoni juurde on moodustatud ekspertide töörühm, kes peab andma vastuse tervele reale küsimustele, mis on Eestile seoses põhiseaduse lepinguga olulised. Ekspertide arvamuse ja võimalike alternatiivettepanekute vahel teevad lõpliku otsuse poliitikud.

Küsimused, millele tuleb vastus leida, on muuhulgas järgmised: Kas tegemist on põhiseaduse või välislepinguga? Kas Euroopa põhiseaduse leping on vastuolus põhiseadusega (põhiseaduse täiendamise seadusega sellele antud sisuga)? Kui tegemist on põhiseadusega, võib rahvahääletuse korraldamine Euroopa põhiseaduse heakskiitmiseks aset leida, kui riigikogu arvab, et see on vajalik. Kui tegemist on välislepinguga, siis keelab Eesti põhiseaduse § 106 selle rahvahääletusele paneku, lepingu ratifitseerib riigikogu. See ei välista siiski rahvahääletuse korraldamist. Nimelt võib vajalik olla rahvahääletus Eesti põhiseaduse muutmiseks, selleks, et parlament saaks Euroopa põhiseaduse lepingu ratifitseerida. Parlament ei tohi ju ratifitseerida välislepinguid, mis on põhiseadusega vastuolus.

Kui vastuolu põhiseadusega esineb, on teoreetiliselt kolm võimalust:

1) püüda mõjutada Euroopa põhiseaduse lepingu muutmist;

2) muuta meie põhiseadust selliselt, et Euroopa põhiseaduse leping ratifitseerida või

3) üldse mitte ratifitseerida Euroopa põhiseaduse lepingut. 

Realistlik on muuta põhiseadust. Kui põhiseadust on vaja muuta, siis saab seda põhiseaduse täiendamise seaduse kaudu ja kohaselt teha vaid rahvahääletusel.

Kui vastuolu põhiseadusega ei esine, on riigikogul võimalik Euroopa põhiseaduse leping ratifitseerida ilma rahvahääletuseta. Mis ei välista muidugi riigikogu ja vabariigi presidendi õigust algatada põhiseaduse muutmine, isegi kui otsesed vastuolud kahe põhiseaduse vahel  puuduvad.  Selleks, et otsustada, kas põhiseaduse muutmine on vajalik, tuleb omakorda vastata küsimusele, kas Euroopa põhiseaduse leping vastab meie põhiseaduses sätestatud aluspõhimõtetele? Need on põhiseaduse preambulas kindlaks määratud Eesti riikluse aluspõhimõtted: vabadus, õiglus, võrdsus, õigus, rahvusriik ja põhiseaduse §-s 10 toodud põhimõtted: inimväärikus, sotsiaalriik, õigusriik ja demokraatia.  Samuti sellele, kas Eesti ELiga liitumislepinguga sätestatud tingimused jäävad Euroopa põhiseaduse lepingu alusel kehtima? Kas muutub midagi meie  nõusolekus olla ELi liige?

See, et formaalselt kaotab liitumisleping põhiseaduse lepingu jõustudes kehtivuse, ei tähenda veel, et Eesti ja ELi vahel kokku lepitud tingimused ja üleminekuajad enam ei kehti, sisuliselt jäävad need põhiseaduse lepingu protokolli kaudu alles. Vaid pärast neile küsimustele vastamist saab otsustada põhiseaduse muutmise ja rahvahääletuse vajaduse üle.

 

Veel üks rahvahääletus?

 

Eesti rahvas on erinevalt paljude vanade ELi liikmesriikide kodanikest andnud küllalt hiljuti rahvahääletusel oma nõusoleku ELis osalemiseks. Kahjuks arutati enne ELiga ühinemist Euroopa põhiseaduse lepingu üle liiga vähe. Kuigi põhiseaduse lepingut valmistati ette paralleelselt ELiga liitumise lõppfaasiga ja Euroopa tulevikukonvendi sündmusi kajastati ka Eestis, ei olnud 2003. aasta septembris korraldatud rahvahääletuse eel veel teada põhiseaduse lepingu lõplik sisu. Uue rahvahääletuse vajadus Eestis tuleneb sellest, kas Euroopa põhiseaduse leping muudab ELi olemust või mitte. Kui Euroopa põhiseaduse leping seda ei tee ja  EL ei muutu föderatsiooniks, siis ei ole vaja muuta ka Eesti põhiseadust ega korraldada uut rahvahääletust.

Iga uue muudatusega ELi alusdokumendis ei pea automaatselt kaasnema põhiseaduse muutmine ja/või rahvahääletus. Palju olulisem on legitiimselt tagada, et sellisel juhul  kaasneks ELis toimunud muudatuste süvaanalüüs ja üldrahvalik arutelu. Praegu puudub aga vastav mehhanism. Seekord toimus ekspertrühma kokkukutsumine riigikogu põhiseaduskomisjoni initsiatiivil. Miks ei teinud seda valitsus, miks ei teinud seda vabariigi president, kellel on ju ometi põhiseaduse muutmise algatamise õigus? Miks ei ole paika pandud riigikogu, presidendi ja valitsuse suhted niisuguse tähtsusega küsimuse otsustamisel? Miks ei ole sätestatud kontrollimehhanismi võimalust riigikohtus? Miks ei ole muudetud vastavalt õiguskantsleri seadust? Me ei saa alati lootma jääda kellegi initsiatiivikusele, vaid mehhanism peab toimima ka siis, kui keegi ei soovi/ei tule selle peale, et analüüsi küsida, et olukorda rahvale selgitada.

Need mehhanismid ei pea ilmtingimata sisalduma põhiseaduses.

On arusaadav, et Euroopa põhiseaduse leping tekitab lisaks küsimusele, millised muudatused sellega kaasnevad meie riigile ja meie igapäevaelus, paljudes ka ärevust:  kas pärast põhiseaduse lepingu jõustumist jääb Eesti põhiseadus üldse püsima või muutub teisejärguliseks? Euroopa põhiseaduse leping ei asenda ega välista Eesti põhiseadust, võib-olla need vaid teatud juhtudel täiendavad teineteist, kui esineb kokkupuutepunkte.

Kas anname aega oma põhiseadusele, selle tõlgendustele või kiirustame seda iga hinna eest vastavusse viima detailsete ELi normidega? Isegi kui peaks olema vajalik mingil määral põhiseadust muuta enne Euroopa põhiseaduse lepingu ratifitseerimist, ei tähenda ELis toimuv veel automaatselt vajadust kirjutada Eestile täiesti uus põhiseadus.

Loomulikult, juhul kui põhiseaduse täiendamise seaduse tõlgendamiseks ei avane võimalust või sellega ei suudeta kõiki vastuolusid vältida, on üks uus põhiseaduse tekst arusaadavam ja lihtsam. Kuid kui kaua püsib selline kodifitseeritud tekst aegumatu? Euroopa põhiseaduse leping ei püsi ju samuti muutumatul kujul. Kas siis iga kord, kui ELis midagi muutub, peab muutuma ka iga üksik säte meie põhiseaduses või saab põhiseadust vaadelda arenguga kaasas käivalt, ilma et peaks läbi viima sagedasi redaktsioonilisi parandusi? Eesti põhiseaduse ja ELi õiguse vastuolud on pigem teoreetilist kui praktilist laadi. Konkreetses situatsioonis ei pruugi piisata ka vastavusse viidud tekstist, vaid seda peab täiendavalt tõlgendama. Seega tundub ainult ELi pärast uue põhiseaduse kirjutamine esialgu põhjendamatu. Mis ei tähenda kaugeltki seda, et meie endiga ja kogu maailmas toimuvate muutuste tõttu ei peaks me hakkama tähelepanu pöörama oma riigi alusakti võimalikule kaasajastamisele. Uue põhiseaduse kirjutamine võib osutuda vajalikuks siis, kui riigi alusväärtused on sedavõrd muutunud, et kehtiv väärtuskord ei vasta tegelikkusele, kui riigi institutsioonid ei saa kehtiva põhiseaduse alusel korralikult toimida. Kas olukord Eestis on praegu selline, saab kõige paremini vastata kõrgeima riigivõimu kandja rahvas. Uut põhiseadust ei saa demokraatlikus õigusriigis teha ülepeakaela, vaid argumenteeritult ja põhjaliku analüüsi tulemusel. 

 

Põhiseaduse lepingu heakskiitmine teistes liikmesriikides

 

Euroopa põhiseaduse leping jõustub ainult juhul, kui kõik ELi liikmesriigid selle heaks kiidavad. Kui aga ühel või mitmel riigil tekib ratifitseerimisega raskusi, võib põhiseaduse leping tulla uuesti arutamisele Euroopa ülemkogus. Seni kuni Euroopa põhiseaduse leping ei jõustu, läheb elu vanamoodi edasi, jäävad kehtima praegused ELi aluslepingud.

Praeguse seisuga on Euroopa põhiseaduse lepingu ratifitseerinud Leedu, Ungari,  Sloveenia, Itaalia, Kreeka, Slovakkia. Hispaanias leidis 20. veebruaril 2005 aset konsultatiivne rahvahääletus, milles osalenutest oli 76,73 % põhiseaduse lepingu poolt. Austrias ja Saksamaal on põhiseaduse lepingu  heaks kiitnud parlamendi alamkojad, Belgias senat. Tõenäoliselt ratifitseeritakse Euroopa põhiseaduse leping parlamentide poolt ilma rahvahääletuseta veel Soomes, Rootsis, Lätis,  Küprosel ja Maltal. Rahvahääletus tuleb siiski Prantsusmaal, Hollandis, Luksemburgis, Taanis, suure tõenäosusega Poolas, Portugalis, T?ehhis, Iirimaal, Suurbritannia Ühendkuningriigis. 

Euroopa põhiseaduse lepingut on siiani analüüsinud kahe liikmesriigi konstitutsioonikohus Prantsusmaal ja Hispaanias.

Ainsana on põhiseadust muutnud Prantsusmaa, põhjusel, mis tuleneb paljuski Prantsuse konstitutsiooni sõnastusest ja mõisteaparatuurist. Prantsuse põhiseaduse muudatus sisaldab ka kohustust korraldada edaspidi Prantsusmaal uute riikide (nt Türgi) ELiga ühinemise küsimuses rahvahääletus. 

Olulisem kui põhiseaduse muudatused on Euroopa põhiseaduse lepingu kontekstis tagada liikmesriigi väga hea esindamine Euroopa ülemkogus ja ministrite nõukogus. Esindatus peab baseeruma riigi valitsuse ning parlamendi legitiimsel sidemel, sest ülemkogus võidakse edaspidi otsustada, et ELi poliitika teatud valdkondades minnakse üle seniselt ühehäälselt otsuste tegemiselt kvalifitseeritud häälteenamusega otsustamisele.

 

Rahvuslik  versus Euroopa huvi 

 

Paraku ei valitse põhiseaduse lepingu aruteludes üle-euroopalised küsimused ja huvid, vaid eeskätt siseriiklik problemaatika. Näiteks Prantsusmaal tõusevad  rahvahääletuse eel esile umbusaldus valitseva poliitika ja presidendi vastu, tööpuudus. Paljude prantslaste arvates on Euroopa põhiseaduse lepingus liiga vähe sotsiaalseid tagatisi. Puudub ühine konkreetne arusaam EList. See jääb kehtima ka siis, kui Euroopa põhiseaduse leping peaks jõustuma, sest leping ei muuda üleöö veel mentaliteeti. Mõnes mõttes on see isegi hea, et ELi vaadatakse kui vahendit, mitte niivõrd kui eesmärki. Kindlasti säilitab see rahvuslike traditsioonide eripära ELis. Ainult et sellega seoses ei tohiks riiklikku ja ELi poliitikat vastandada, pigem tuleks vaadata eesmärgi saavutamist kaugeleulatuvamalt, mitte lähtuda ainult oma huvidest. 

Berliinis selle aasta aprillis kümne uue liikmesriigi kultuuriaasta raames toimunud ümarlauas ?Siseriiklik õigus versus Euroopa õigus? leidsid konstitutsiooniõiguse spetsialistid, kohtunikud, advokaadid ja professorid üksmeelselt, et debati pealkirjaasetus ei õigusta end, sest vastandamine ei vii kuhugi. Nagu ka seda, et on kõige parem, kui EL suudab rahvusvaheliste organisatsioonide ja rahvusriikide maastikul säilitada oma näo: olla rohkem kui klassikaline rahvusvaheline organisatsioon ja vähem kui liitriik. Teisisõnu, nagu on öelnud omaaegne Euroopa Komisjoni president Jacques Delors, olla UPO (unidentified political object)! Debatil leiti, et Euroopa põhiseaduse leping säilitab ELi UPOna.

 

Kui sulle meeldis see postitus jaga seda oma sõpradega

[LoginRadius_Share]
 

Leia veel huvitavat lugemist

Värske Rõhk
Hea laps
LR
Keel ja kirjandus
Akadeemia
Kunstel
Muusika
Õpetajate leht
Täheke
TeaterMuusikaKino
Vikerkaar
Looming