Keele- ja vähemuspoliitika

Kirjutatud ja kirjutamata põhimõtted

Mikko Lagerspetz

Tänapäeva õigusriigis on seadused üks olulisimaist poliitika teostamise vahendeist.1 On aga ka teisi vahendeid, kirjutamata reegleid, mis suunavad mõnikord seaduste tõlgendamist või lükkavad need kõrvale, täiendades neid või töötades neile kogunisti vastu. Formaalsete ja mitteformaalsete reeglite vastastikust suhet riigis jm organisatsioonides käsitletakse sotsioloogias ja poliitika uuringutes uue institutsionalismina tuntud teooria abil. Formaalsed reeglid on kirja pandud ja avalikud ning nende täitmist valvavad ametiasutused. Mitteformaalseid reegleid tihti otseselt välja ei öeldagi ning nende täitmist valvatakse mitteformaalselt. Erinevused kaht tüüpi reeglite vahel annavad tihti tulemuseks, et tegelik asjakäik erineb ametlikest normidest, mis jäetakse täitmata või mida rikutakse tavapäraselt. Seejuures ei pruugi tagajärjeks olla organisatsiooni väiksem tõhusus: vastupidi, ametlike reeglite eiramine võib vahel olla lihtsaim viis jõuda soovitud eesmärkideni.

Kirjutamata reeglite mõju on eriti oluline riikides, kus demokraatia on noor ja endise režiimi pärandi tõttu on võõrad paljud demokraatia põhimõtted, mis on sisse toodud väljastpoolt, näiteks kodanikuühiskond, õigusriik ja vähemuste kaitse. Ametlike reeglite ja tegelikkuse vastuolu, mis iseloomustab totalitarismi, võtab kenasti kokku Orwelli termin „kaksisoim“. Kui arvestada sellise vastuolu jätkumisega ka pärast demokraatia teele asumist, saab mõistetavaks palju pealtnäha kummalist. Näiteks on Euroopa Liidu kõigi uute liikmesriikide põhiseadusesse kirjutatud vähemuste kaitset tagavad sätted, aga vähemused on sellele vaatamata nii sotsiaal-majanduslikult kui poliitilise esindatuse poolest kehvemas olukorras kui enamus. Teisest küljest: Eesti ja Läti kodakondsusseadus jätsid enamuse muukeelsetest elanikest kodakondsuseta, aga sellele ei järgnenud nende kiire marginaliseerumine ega ka ulatuslik protest ja mobiliseerumine. Ametlik Eesti näeb end ühe riigikeelega rahvusriigina, aga elanikest 30% (ja kodanikest ligi 20%) on venekeelsed. Eesti keele- ja vähemuspoliitikat võib vaadelda katsena selle vastuoluga toime tulla.

Selle poliitika põhialused võib kokku võtta nelja põhimõtte kujul. Nendest kaks kuuluvad ametlikku sõnavarasse ja väljenduvad nii seadustes kui põhiseaduse paragrahvides, teised kaks ei ole vähem tähtsad, aga need toimivad väljaspool kirjutatud seadusi ja mõnikord isegi nendele vastu. Esimese lähtekohaks on peaaegu religioosne idee riigist kui keeleliselt ja etniliselt defineeritud rahvuse kehastajast ja olemasolu tagatisest. Selleks põhimõtteks on tagada eesti keele ja etniliste eestlaste eelisseisund avalikus elus. Teine põhimõte on peaaegu vastupidine, ühiskonna mitmekultuurilisuse tunnustamine, mis väljendub mitmete rahvusvähemustele antud garantiidena nii põhiseaduses kui ka teistes seadustes. Tõsi, nende praktiline teostumine on tihti jäetud olenema vabariigi valitsuse tahtest. Kolmas põhimõte on mitteformaalne, aga hädavajalik ühiskonna praktiliseks toimimiseks: riigi ja kohalike omavalitsuste paindlikkus keelenõuete elluviimisel. Neljandaks, samuti mitteformaalseks põhimõtteks on vältida rahvusvähemuste huvide ametlikku esindatust.

Eesti keele ja etniliste eestlaste eelisseisundit avalikus elus kindlustavad eelkõige kodakondsusseadus ja keeleseadus. Nendel on lisaks muule ka suur sümboolne väärtus, mistõttu poliitikud enamasti hoiduvad nende arvustamisest ka siis, kui nad ise peaksid mingeid kohendusi vajalikuks. Suurel määral nende seaduste abil on etnilised venelased peaaegu kõrvaldatud riigiteenistusest ja loodud tööjõuturu etniline hierarhia, mis väljendub venelaste väiksemate sissetulekutena ning suurema tööpuuduse määrana. Vastupidiselt sellele, mida tihti arvatakse, on 1992. aasta põhiseadus aga üsna multikultuuriline, ka eesti keele kaitsmise ülesanne lisati preambulasse alles mitu aastat hiljem. Põhiseadus kinnitab igaühe õigust säilitada oma rahvuskuuluvus (§ 49), mis peaks välistama vähemuste assimileerimisele suunatud poliitika. Vähemusrahvuste haridusasutustele antakse õigus ise valida oma õppekeel (§ 37) ning kinnitatakse õigust kultuuriautonoomiale, mis moodustatakse vastava seaduse alusel (§ 50). Vähemusrahvuse kultuuriautonoomia seadus kehtestati 1993. aastal. Nagu varsti näeme, on mõlema õiguse rakendamine praegu siiski takistatud. Kohaliku omavalitsuse seadus annab ka mittekodanikele õiguse valida kohalikku volikogu oma elukohas. Keeleseaduse § 11 annab õiguse kasutada omavalitsuse halduskeelena vähemusrahvuse keelt, kui sellesse kuulub enamik elanikest. Selleks on siiski nõutav vabariigi valitsuse luba, mida seni pole veel kordagi antud, vaatamata korduvatele taotlustele Ida-Virumaa linnadest. Vähemusi kaitsvatele põhiseaduse ja muude seaduste sätetele ongi iseloomulik, et nende rakendamine on tehtud sõltuvaks valitsuse poliitilisest tahtest.

Seejuures ei nõuta ka riigikeele kasutamist alati rangelt. Paljudes eluvaldkondades toimib praktiline eesti-vene kakskeelsus. Lapsehoiu, hariduse ning tervis- ja sotsiaalteenuste vallas on venekeelse teeninduse saamine enamasti lihtne, samuti eraettevõtetes. Tähtsamad seadused tõlgitakse vene keelde. Seda ei nõua ükski seadus, küll aga soovitakse kodanikke paremini teenindada. Ajakirjanduses mainitakse aeg-ajalt Narva linnavolikogu tava enne koosolekuid koguneda mitteametlikult selleks, et päevakorra teemad vene keeles läbi vaielda enne korralist, eesti keeles läbi viidud koosolekut. Sellist töökorraldust on mõni pidanud keeleseadusevastaseks, kuigi on raske näha alternatiivi, mis ei halvaks peamiselt venekeelsetest inimestest koosneva volikogu töövõimet. Keeleinspektsioon kontrollib avalike teenistujate riigikeele oskust regulaarselt, aga ka puuduste ilmnemisel on tööandjal tihti raske või võimatu leida parema keeleoskusega inimest trahvi põhjustanu asemele. Keele- ja vähemuspoliitika kolmas põhimõte – mitteametlik paindlikkus – on eelduseks, et ametlikult ükskeelne riigivõim võiks valitseda ja teenindada elanikkonda, mis ei ole ükskeelne.

Tavaelu kujundav vastutulelikkus ei iseloomusta aga suhtumist venekeelsete poliitilisse tegevusse, isegi nende mobiliseerumisse haridus- ja kultuuriteemade ümber. Ajalooliselt mõistetavatel põhjustel on suhtumine venekeelsesse vähemusse kogu uue iseseisvuse jooksul põimunud julgeolekukaalutlustega. Nende sisu on aga muutunud: 1990. aastate alguses oli üks prioriteete vältida rahvuskonfliktide teket. Põhiseaduse ja kultuuriautonoomia seaduse loomise aegu oli Eestile ka oluline näidata valmisolekut oma vähemusi kaitsta ja austada, seda ka kontrolliti näiteks Euroopa Liidu liitumiseelsete eduaruannete näol. Pärast NATO ja ELi liikmeks saamist on olulisemaks saanud vähemuste kontrolli all hoidmine. Institutsioonid, millele valitsusel oli oma eduaruannetes kombeks viidata, nagu rahvastikuministri büroo ja vabariigi presidendi vähemusrahvuste ümarlaud, on vaikselt hingusele saadetud (nende tegevusvaldkonnad anti üle kultuuriministeeriumile ning SA-le Eesti Koostöö Kogu vastavalt aastal 2009 ja 2010). Algatusi venelaste kultuuriautonoomia loomiseks on esitatud neli korda (1996, 2006, 2009 ja 2011), aga mitme kohtuloo kõrval on ainus tulemus seni ainult komisjoni loomine kultuuriministeeriumi juurde. Viimast kaht taotlust menetleb see siiamaani.2 Kahel kultuuriomavalitsusel, soomlaste ja rootslaste omal, puudub ikka veel juriidilise isiku staatus. Põhiseaduses lubatud õppekeele vaba valiku õigust teostada võivaid „vähemusrahvuse haridusasutusi“ seaduse mõttes olemas ei ole, kuna nende asutajaks võivad olla ainult kultuuriomavalitsused. Venekeelse gümnaasiumihariduse eest kõneleva MTÜ Vene Kool Eestis on riigi vaenlaseks tembeldanud nii omaaegne haridus- ja teadusminister Tõnis Lukas kui ka kaitsepolitsei – ühiskonnale antud signaal on selge, isegi kui see kohtus on tõdetud eksitavaks.

Just venekeelse gümnaasiumihariduse ümber käinud protsessid on hea näide vähemus- ja keelepoliitika nelja põhimõtte vastastikusest toimest. Juba põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) vastuvõtmisel 1993. aastal esitati riigikogus kahtlusi, kas vene gümnaasiumide õppekeele vahetamine ikkagi on praktikas teostatav; seadus võeti aga vastu, kuna see oli „ilus, kena, ideoloogiliselt korrektne ja isamaaline“. Seejuures esitati esimene praktiline tegevusplaan alles viie aasta pärast. 2000. aastal tehtud muudatus õppekeele definitsioonis (praeguse määratluse järgi niisiis keel, milles toimub vähemalt 60% õppest) oli samm reformi reaalse teostatavuse poole.

Ajakirjanduses ja HTMi 2014. aasta aruandes tõdetakse aga, et õpetajad toetuvad ka eestikeelsetena ette nähtud tundides üsna palju vene keelele, ministeerium ei ole andnud selgeid juhiseid selle kohta, kui palju on eestikeelses õppes lubatud kasutada teisi keeli. Selline reguleerimatus annab õpetajale võimaluse improviseerida ja võib-olla oma ülesandega hakkama saada, aga loob ka juriidilise halli tsooni, kus saab toimetada ainult järgmise poliitilise suunamuutuseni. Seaduslikult reguleerib õppekeelt PGSi § 21, mis tegelikult lubab munitsipaalgümnaasiumis kasutada ka teisi õppekeeli peale eesti keele. Loa selleks annab (jälle) vabariigi valitsus. Loataotluse võib esitada kohalik omavalitsus kooli hoolekogu ettepanekul. Ühegi tavakooli taotlust vene keeles õppetööd jätkata ei ole seni rahuldatud.

Niisiis tehti eesti keele prioriteeti uhkelt kinnitav seadus. Vähemust kaitsva seadusesätte rakendamine jäeti sõltuvaks valitsusest, kes otsustas seda mitte teha. Praktikas on siiski nõustutud mitteametliku kakskeelse õppega, mis pedagoogilises mõttes ei pruugi olla kõige õnnestunum lahendus. Ühtlasi on juba eos tõrjutud koolide hoolekogude ja kodanikuühiskonna katsed osaleda otsustamisel õppekeele üle. Siin mainitud neli põhimõtet on tulemuseks andnud ebamäärase tasakaalu, mis ei rahulda õieti kedagi, aga mis eestlasest tavavalijat ka otseselt ei häiri. „Eestimeelsetena“ end reklaamivate erakondade nägu on päästetud ja vene koolid näevad mingitki ellujäämise võimalust „hallis tsoonis“ toimetades. Mis puudu jääb, on realistlik poliitika, õiguskindlus ja asjaosaliste kaasamine.

Keele- ja vähemuspoliitika üle otsustades on riigikogu ja valitsus pidanud arvestama ühelt poolt paljude valijate rahvuslike meeleoludega ja teiselt poolt välismaalt tulnud huvi ja ootustega. Nii on üks osa seadustest ja põhiseaduse sätetest tekkinud eelkõige sümboolsete žestidena. Euroopa-poolse huvi jahenedes on vähemusi kaitsvaist sätteist saanud surnud kirjatäht. Praktilises tegevuses on aga mingil määral tulnud arvesse võtta ka tegelikku demograafilist olukorda. Kokkuvõttes on saavutatud suhteline stabiilsus ja see, et otseseid konflikte rahvusrühmade vahel ei ole tekkinud – ühe märkimisväärse erandiga 2007. aasta aprillis. See näitas Venemaa soovi rahvuspingetest kasu lõigata, aga ka Eesti riigi raskusi toime tulla vimmaga, „mis kogunend salaja“ – siis, kui ühe suure elanikkonna rühma huvidel puudub institutsionaalne väljund.

Üheski ühiskonnas, olgu see ka õigusriik, ei ole kogu poliitika ainult seadusega reguleeritud. Kui aga tähtis poliitika valdkond toetub väga suurel määral kirjutamata reeglitele, jääb ta siiski liialt sõltuma poliitilistest tõmbetuultest, näiteks lähenevatest valimistest või Eesti suhete hetkeseisust Venemaaga. Kui muudes valdkondades tahetakse suund võtta usaldusväärse ja kaasava riigi poole, tuleks õigusriigi ja kodanikuühiskonna põhimõtetega senisest rohkem arvestada ka keele- ja vähemuspoliitikas. Selleks soovin uuele riigikogule, valitsusele ja haridusministrile kainet meelt ja selget pilku.

1 Pikem ingliskeelne kirjutis samal teemal ilmub veel sel aastal. Mikko Lagerspetz, When Formal and Informal Rules Meet: The Four Sets of Rules of the Estonian Language and Minority Regime. Rmt: Adriana Mica, Jan Winczorek, Rafał Wiśniewski (toim), Sociologies of Formality and Informality. Peter Lang, Frankfurt 2015.

2 Kultuuriautonoomia teemat olen pikemalt käsitlenud artiklis Mikko Lagerspetz, Cultural Autonomy of National Minorities in Estonia: The Erosion of a Promise.  Journal of Baltic Studies 2014, nr 4, lk 457475.

Kui sulle meeldis see postitus jaga seda oma sõpradega

[LoginRadius_Share]

Leia veel huvitavat lugemist

Värske Rõhk
Hea laps
LR
Keel ja kirjandus
Akadeemia
Kunstel
Muusika
Õpetajate leht
Täheke
TeaterMuusikaKino
Vikerkaar
Looming