Arend Lijphart ja demokraatia mustrid

Martin Mölder

Väga hea ülevaade sellest, millistest institutsioonidest demokraatlikud riigid koosnevad.   Arend  Lijphart,  Demokraatia mustrid.  Valitsemisvormid ja nende toimimine 36 riigis. Riigikogu Kantselei ja Eesti Rahvusraamatukogu, 2009. 334 lk.      On ilmne, et demokraatlikud riigid ei ole kõik oma institutsionaalselt ülesehituselt sarnased,kuid see, kuivõrd need võivad erineda, jääb tavaliselt arvatavasti märkamata, kuna tuttav (kui üldse) ollakse ennekõike oma riigi iseärasustega. Ehk võivad need mõeldavad erinevused tunduda ka lausa vastuvõetamatu või ebasobilikuna. Kas näiteks Eesti elanik, kes on harjunud siinse riigi toimimisega ja üldjoontes peab seda sobilikuks, aktsepteeriks demokraatlikult õiglasena olukorda, kus valimistel umbes 35% häältest tagaks ühele parteile parlamendis  55%-lise enamuse ning umbes 22% häältest natuke vähem kui 10% esinduskogu kohtadest (nagu näiteks Suurbritannias 2005. aastal)? Või kas oleks aktsepteeritav olukord, kus suurimad ja stabiilse toetajaskonnaga erakonnad on sisuliselt juba pool sajandit tagasi omavahel kokku leppinud, kuidas kohad nende vahel valitsuses on jaotatud, nagu see toimib Šveitsis 1950ndate lõpust (vaid ühe väikese muutusega mõni aasta tagasi) tänapäevani? 

Need näited annavad osaliselt pildi sellest, kuidas võivad funktsioneerida demokraatlikud riigid oma institutsionaalsetes vastandlikes äärmustes. Nende vahele jääb terve rida palju „kodusemaid” demokraatlikke institutsionaalseid vorme ning nende esindusdemokraatia äärmuste ja nende vahepealsega tutvustab meid üldjoontes Arend Lijpharti raamat „Demokraatia mustrid”.     

Politoloogia keskne autor

XX sajandi teise poole peavoolu politoloogias on Arend Lijphart vaieldamatult üks keskseid autoreid, kelle artiklitest ja raamatutest, millest enamus on ühel või teisel viisil seotud demokraatia ülesehituse ja toimimisega, ei ole võimalik üle ega ümber saada. Ta on olnud  Ameerika Politoloogia Assotsiatsiooni president ning on koos mitmete teiste tunnustatud XX sajandi politoloogidega (sealhulgas ka Rein Taagepera) pälvinud Johann Skytte auhinna. Seega on oluline ja tänuväärne, et tema peamine teos „Demokraatia mustrid” on viimaks eesti keelde tõlgitud. Paljuski väljendub selles teoses tema elutöö suurema osa tulemus. Uurides stabiilse demokraatia võimalikkust etniliselt, religioosselt  või mõnel muul viisil lõhenenud ühiskonnas, pälvis Arend Lijphart laiema tähelepanu võimujagamisdemokraatia (consociational või power sharing democracy) kontseptsiooni piiritlemise ja väljatoomisega oma 1969. aastal avaldatud klassikaks saanud artiklis (1).

Selle mõiste edasiarendused hõlmavad arusaama, et lõhenenud ühiskonnad ja riigid – selleks, et toimiks stabiilne demokraatia – peavad rakendama laiapõhjaliste koalitsioonide, proportsionaalsuse,  autonoomia ja vähemuste veto põhimõtteid. Selliseid ühiskondi (nt Belgia, Holland, Šveits ja Austria) uurides oli tema suurimaks panuseks näidata, vastupidiselt tol ajal valitsenud arusaamadele, et stabiilne ja toimiv demokraatia on võimalik ka ühiskonnas, mis ei ole homogeenne ja sisepingeteta (2).

Kui varem nähti vähemuste saatust domineerivasse kultuuri ja ühiskonda sulandumises (nagu vaikimisi Eestis tänapäeval), siis võimujagamisdemokraatia kontseptsioon andis neile elulootust. Võimujagamisdemokraatialt pöördus Arend Lijpharti pilk demokraatia uurimisele laiemalt ning oma 1984. aastal avaldatud raamatus „Demokraatiad: enamus- ja leppevalitsemise mustrid kahekümne ühes riigis” visandas ta esimest korda demokraatia jaotumise leppedemokraatia (mille hulka kuuluvad näiteks Põhjamaad) ja enamusdemokraatia (näiteks Anglo-Ameerika riigid) ideaaltüübi  vahel. Kõnealune raamat on selle veerand sajandit tagasi avaldatud teose edasiarendus, kus on suurendatud uuritavate riikide hulka, uuritavaid muutujaid ning küsitud ka vahest kõige olulisem küsimus: kas demokraatia institutsionaalsel ülesehitusel on ka mõju riikide poliitikale? Raamatus „Demokraatia mustrid” on analüüsitud 36 riiki, mis olid 1990ndate keskpaigaks olnud demokraatlikud vähemalt 20 aastat.  Seega on enamik nendest lääne kultuuriruumi riigid (Euroopa, Põhja-Ameerika riigid ning lisaks Austraalia ja Uus-Meremaa), mis olid hõlmatud ka tema raamatus „Demokraatiad”. Olulise täiendusena on aga 1999. aastal ilmunud raamatusse lisandunud riike ka LadinaAmeerikast, Aafrikast, Aasiast ja Kariibi mere ning Vaikse ookeani piirkonnast. Kuigi analüüsitakse demokraatia avaldumist, ei pööra Lijphart politoloogia praktikule kohaselt väga  palju tähelepanu sellele, kuidas peaks demokraatiat mõistma või mida see mõiste peaks tähendama – demokraatia defineerimine selles raamatus saab alguse juba ammu klišeeks muutunud fraasiga „valitsus rahva seast ja rahva heaks” (lk 19).

Sedasama käibefraasi näeb ta avaldumas Robert Dahli demokraatiamääratluses (ka ehk ühes tuntuimas XX sajandil), mis koosneb üldisest valimisõigusest, kandideerimisõigusest, vabast poliitilisest  konkurentsist, vabadest ja õiglastest valimistest, ühinemisvabadusest, väljendusvabadusest, informatsiooniallikate mitmekesisusest ning nõudest, et riigi poliitika sõltuks valijate häältest (lk 60). Laskmata endale peavalu tekitada demokraatia mõiste olemusliku vaidlustatavuse poolt, küsib ta lihtsalt: „kes valitseb ja kelle huvide eest peaks valitsus seisma, kui rahvas jaguneb eri arvamuste ja eelistuste vahel?” (lk 19).

Sellest küsimusest ning kahest  võimalikust vastusest sellele küsimusele – üksnes rahva enamuse huvid või võimalikult paljude huvid – saabki käesolev raamat sisuliselt alguse. Oma uurimuse tulemusena jõuab ta seisukohale, et demokraatlikud riigid on oma kahes institutsionaalse ülesehituse äärmuses võimalik jagada, nagu juba mainitud, kas leppedemokraatlikeks või enamusdemokraatlikeks. Need demokraatia vormid kooruvad riikide  analüüsimisel kümne muutuja alusel, mis koonduvad omavaheliste seoste kaudu kahte dimensiooni: täitevvõimu-erakondade mõõde (peatükid 5–9) ja föderaalne-unitaarne mõõde (peatükid 10–13). Esimeses iseloomustavad leppedemokraatiat liigliikmetega mitmeparteilised ehk laiapõhjalised valitsuskoalitsioonid, täidesaatva ja seadusandliku võimu tasakaal, mitmeparteisüsteem, proportsionaalne valimissüsteem ja korporatiivne huvigruppide süsteem (olulisimad huvigrupid, enamasti  tööandjad ja töövõtjad, on üleriiklike katusorganisatsioonide vahendusel otseselt kaasatud poliitilisse protsessi) ning teises mõõtmes föderaalne valitsemiskord, kahe võrdse kojaga esinduskogu, jäik põhiseadus, tugev põhiseaduslikkuse järelevalve kohtute poolt ja täidesaatvast võimust sõltumatu keskpank. Enamusdemokraatiat iseloomustavad esimeses mõõtmes seevastu aga üheparteilised enamusvalitsused, täidesaatva võimu domineerimine  parlamendi üle, kaheparteisüsteem, majoritaarne valimissüsteem ja pluralistlik huvigruppide süsteem (huvigruppide paljusus ja omavaheline konkurents) ning teises unitaarne riik, ühekojaline parlament, paindlik põhiseadus, põhiseaduslikkuse järelevalve puudumine ja täidesaatvast võimust sõltuv keskpank.

Leppedemokraatia korral on seega võim või juurdepääs riigi otsustusmehhanismidele institutsionaalselt jaotatud võimalikult  paljude tegutsejate ja institutsioonide vahel, millele lisandub võimu detsentraliseerimine föderaalses süsteemis. Enamusdemokraatiat iseloomustab aga võimu koondumine vähima mingilgi viisil demokraatlikuna aktsepteeritava otsustajate ringi kätte – ehk siis ainuparteilise valitsuse kätte, keda toetas valimistel (enamasti) kõige rohkem valijaid (mis sageli tähendab palju vähemat kui 50%). Suurema osa raamatust võtab seega enda alla demokraatlike riikide klassifitseerimine vastavalt nende institutsionaalsele ülesehitusele. Raamatu lõpus esitab Lijphart aga palju olulisema küsimuse, mis kajastub ka kõnealuse raamatu pealkirjas: kas leppe- ja enamusdemokraatia institutsionaalsed erinevused avalduvad ka ühiskonna erinevas toimimises?

See on küsimus, mis lausa nõuab küsimist pärast nii pikka uurimist näitamaks, et eelnenu ei ole lihtsalt taksonoomia. Traditsiooniliselt ja  täiesti põhjendamatult oli pikka aega eeldatud, et enamusdemokraatia (nagu Suurbritannias ja ka Ameerika Ühendriikides) toimib võrreldes leppedemokraatiaga paremini ja on seega eelistatum. Lijpharti mõjude analüüsi üks kahest olulisemast järeldusest aga on, et enamusdemokraatia institutsioonid ei saa olla riigi parema makromajandusliku toimimise või rahulikuma poliitilise keskkonna põhjuseks. Mis puudutab aga selliseid valdkondi nagu näiteks  poliitiline võrdsus, valimisosalus, rahulolu demokraatiaga, aga eriti ka heaoluriigi tase, siis näitab Lijpharti analüüs, et uuringus hõlmatud leppedemokraatlikes riikides on olukord selles valdkonnas enamusdemokraatlikega võrreldes märgatavalt parem. Sellest lähtuvalt peab ta leppedemokraatiat ka „hoolivamaks, südamlikumaks” demokraatiaks (peatükk 16).

Ühesõnaga, ta näitab, et enamusdemokraatia ei paista oma toimimiselt mingilgi viisil positiivsemana  silma – pigem vastupidi – paljuski on analüüsitud leppedemokraatia korral suudetud luua teatud mõttes eelistatavam ühiskond. Seesugune mõjude analüüs, mis on esitatud raamatu lõpus, tõstatab aga rohkem kui üksnes pealiskaudselt süvenedes vahest enam küsimusi, kui neile vastab. Probleem peitub ennekõike kausaalsuse määratlemisel. Raamatu sõnum paistaks kohati nagu olevat: valige leppedemokraatia institutsioonid ja  saate parema ühiskonna. Kuid nii lihtsakoeline ei pruugi see pilt olla. Mis puudutab leppedemokraatiat ja ühiskonna sotsiaal-poliitilist toimimist, siis näitab antud raamatus teostatud analüüs üksnes seda, et uuritud riikide hulgas kipub leppedemokraatia olema eelpool mainitud aspektide puhul „hoolivam” ja „südamlikum”. Näha selle analüüsi puhul põhjuslikku seost oleks minna samm kaugemale, kui andmed ning analüüsimeetod lubavad.

Samuti on näha, et analüüsi tulemus sõltub sageli sellest, millised juhtumid on analüüsi kaasatud ja millised mitte (nt äärmuslikud hälbivad juhtumid) või milliseid lisamuutujaid arvestatakse. Seega, kui see osa raamatust, mis puudutab riikide klassifitseerimist enamus- või leppemudelist lähtuvalt, on suhteliselt selge ja probleemideta, siis raamatu viimased kaks peatükki (15 ja 16) tõstatavad pigem küsimusi kui pakuvad selgeid väiteid ja põhjendusi. Ei ole näidatud,  et just leppedemokraatia institutsioonid oleksid need, mis mõjutavad positiivselt riikide poliitikat. Samuti juhib ka Lijphart raamatu viimases osas tähelepanu sellele, et nii leppedemokraatia kui ka hoolivam ja südamlikum poliitika tuleneb tõenäoliselt nende mõlema ühisaluseks olevast kultuurist ning et see ei ole leppedemokraatia institutsioonide otsene tulemus (lk 287).       

Vastuoluline Eesti

Raamatu analüüs pärineb sisuliselt 1990ndate keskpaigast ehk siis praeguseks juba 15 aasta tagusest ajast ja nii tekib paratamatult küsimus, milline pilt avalduks praegu, kui analüüsida  praeguseks juba ligi 20 aastat eksisteerinud stabiilseid demokraatlikke riike? Kuigi mainitud 36 riigist koosnevasse valimisse kuulub erineva arengutasemega riike üle kogu maailma, annavad siiski tooni pikaajalise demokraatiatraditsiooniga lääneriigid. Leppedemokraatlike hulgas domineerivad MandriEuroopa riigid ning enamusdemokraatlike hulgas erineval määral angloameerika päritolu või mõjudega riigid. Kui hakata praegu  samasuguse uurimuse jaoks riike valima, siis oleks valim tunduvalt arvukam ning sisaldaks paljusid võrdlemisi noore demokraatiaga riike Kesk- ja Ida-Euroopast, Ladina-Ameerikast ning mujalt. Võib eeldada, et kõik need uued demokraatlikud riigid mahuksid ilma suuremate probleemideta Lijpharti piiritletud leppe-enamusdemokraatia raamistikku, kuid sama ei saa eeldada hoolivama ja südamlikuma poliitika kohta.

Kui analüüsitud riikide puhul eksisteerisid  leppedemokraatia ning hoolivam ja õiglasem heaoluühiskond koos, siis teistsuguse ajaloolise tausta ja poliitilise kultuuri ning maastikuga riikide puhul ei pruugi see nii olla – mõelgem kas või Eesti peale, mis paigutuks parteide-täitevvõimu poolest arvatavasti selgelt leppedemokraatia poolele, kuid mis erineb sotsiaalmajandusliku olukorra ning riigi ja ühiskonna suhete osas kardinaalselt vana Euroopa riikide leppedemokraatiast.  Pöörates tähelepanu väga paljudele erinevatele teemadele, mida on uuritud peavoolu politoloogias, annab see raamat ühelt poolt väga hea ülevaate sellest, mida politoloogia endast teatud määral (kindlasti mitte suuremas osas) kujutab, sobides seega väga hästi arukale lugejale, kes selle valdkonnaga veel väga tuttav ei ole (vaid väike osa raamatust vajab mõistmiseks eriteadmisi). Kuna on aga ka piisavalt sügavuti mindud, sobiks see raamat ka väga hästi mõne vastavateemalise kursuse õpikuks.

Vaatamata sellele, et kõnealune raamat ei suuda kõige paremini vastata küsimusele, kas teatud laadi institutsioonid suudavad luua parema ühiskonna, ja et tänapäeva maailmas on tunduvalt rohkem stabiilseid demokraatlikke riike, kui selles raamatus on kajastatud, on tegemist teosega, mis annab väga hea ülevaate, millistest institutsioonidest koosnevad tänapäeva demokraatlikud riigid,  millised on nende institutsioonide vahelised seosed ning kuidas on neid politoloogias uuritud. Mis puudutab aga stabiilsete demokraatlike riikide poliitilist toimimist, siis vastuseid sellele küsimusele tuleb otsida mujalt.     

1 Arend Lijphart, Consociational Democracy. – World Politics 1969, 21(2) lk 207–225.

2 Milton J. Esman, Power Sharing and the Constructionist Fallacy. Raamatus Crepaz et al (toim), Democracy and Institutions. The Life Work of Arend Lijphart. University of Michigan Press, Ann Arbor 2000.